再試再錯的改革：承包國有企業

    20世紀80年代初期，人們在放權讓利為思路的國有企業改革進程中很快就發現，擴大企業自主權非常容易造成企業的過度擴張，導致國民收入的超分配，頻繁引發惡性通貨膨脹。如何約束國有企業多吃多占的行為一直困擾著中央政府。據章迪誠先生的資料，1979～1980年，國家財政出現了建國后前所未有的近300億元的財政赤字，社會零售物價指數在1979年上升了1.9%，1980年上升了6%，使中國經濟首次面臨通貨膨脹的威脅。 
　　受承包經營責任制在農村獲得成功的啟發，有經濟學家提出“包”字進城，在國有企業推行承包經營責任制。按照當時的理解，所謂責任制，是指在國家計劃指導下，以提高社會經濟效益為目的，以經濟責任、經濟權利和經濟利益緊密結合為基本特點的生產經營管理制度。于是，1981年年初，作為試點，山東省率先對所屬國有工業企業實行了利潤（虧損）包干的經濟責任制。1981年4月，國務院在召開的全國工業交通工作會議上公布了《關于抓緊今年工交生產，努力增產增收，保證完成國家計劃的通知》，同年10月和11月先后發布了《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》和《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的暫行規定》，這些文件肯定了之前擴權實踐中形成的各種利潤留成和盈虧包干辦法，以及處理國家與企業之間利益的分配政策，并明確了經濟責任制的內容以及必須遵循的原則和要求。 
　　1981年10月29日，國務院批轉國家經委、國務院體改辦《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》，規定國家對企業實行經濟責任制，在分配方面可以采取利潤留成、盈虧包干和以稅代利、自負盈虧三種經濟責任制形式。1982年，國務院批準首鋼、二汽等八家大中型國有企業成為采取承包經營責任制的試點，同時進一步對36 000多家國有工業企業實行“定額上繳、超收歸己”的改革，這大概可以視為國有企業的第一輪“承包”高潮。 
　　不過，由于很快出現了經濟秩序混亂和物價快速上漲等宏觀不穩定的現象，特別是由于國家的財政收入出現了惡化的趨勢，中央還是決定停止全面推行利稅承包制度，并且從1983年起轉入了企業的“利改稅”改革。1983年2月28日，國務院批轉了財政部《關于國營企業“利改稅”試行辦法（草案）的報告》，決定國有企業保留原來的工商稅，把相當于基數利潤的部分改為所得稅；凡有贏利的國有大中型企業，按55%的稅率計征所得稅，所得稅后的利潤，一部分以遞增包干上繳、固定比例上繳、定額包干上繳或繳納調節稅等辦法上繳國家，一定三年不變，剩余部分按照國家核定的留利水平留給企業。而對于小型國有企業，則根據實現利潤按八級超額累進稅率繳納所得稅，稅后由企業自負盈虧。企業的稅后留利實行“五馬分肥”，即建立新產品試制基金、生產發展基金、后備基金、職工福利基金、職工獎勵基金，并規定前三項基金不得低于留利總額的60%，后兩項基金不得高于40%。 
　　“利改稅”基本上達到了穩定和增加財政收入的目標，但由于按照基數法確定企業所得額，所得稅后的利潤又采取遞增包干上繳等方式上繳國家，造成了企業創造利潤越多，上繳國家的部分就越多的“鞭打快?！钡默F象，企業抱怨不斷。于是，1984年9月18日，國務院又批轉了財政部《關于在國營企業推行“利改稅”第二步改革的報告》，主張完全以稅代利，將企業上繳利潤全部改為上繳稅收；將工商稅按繳納對象劃分為產品稅、增值稅、鹽稅和營業稅；對國有企業的利潤征收所得稅，并對部分國有企業所得稅稅后利潤開征調節稅（一戶一率），調節稅后的剩余利潤為企業留利；允許企業在征收所得稅前從利潤中歸還技措貸款；增加資源稅、城建稅、房產稅、土地使用稅和車船使用稅。 
　　不幸的是，“利改稅”政策的出臺恰逢國民經濟出現過熱后的宏觀經濟整頓和緊縮，此時的國有企業已經出現了連續22個月的利潤滑坡，因此，“利改稅”的改革方案也就難以真正進一步推進并最終被終止了。這迫使中央決策層去尋找其他的改革方案，而這個方案就鎖定在“承包經營責任制”上了。 
　　什么是承包？在建筑業，承包工程或者項目的含義不難理解，是項目的發包和承包兩方簽訂的一個租約或者準租約。在這個租賃合約上，發包方與承包方在一些指標上達成一致意見。類似地，承包制就是企業的管理者（廠長）與政府簽訂一個租約，廠長“租賃”一家企業，承諾完成政府的考核指標以換取政府對企業管理者的承諾。當然，如有必要，這個承包關系可以在企業內部層層復制到生產車間或者班組。

    1987年3月，國務院在六屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》中提出：“今年改革的重點要放在完善企業經營機制上，根據所有權與經營權適當分離的原則，認真實行多種形式的承包經營責任制?！?月23～27日，國家經委受國務院委托召開全國承包經營責任制座談會，在總結吉林、廣東等省和首鋼、二汽等企業堅持承包經營責任制經驗的基礎上，決定從1987年6月起，在全國范圍內普遍推行承包經營責任制。8月31日，國家經委和國家體改委發布的《關于深化企業改革、完善承包經營責任制的意見》重申了實施承包經營責任制“包死基數、確保上交、超收多留、欠收自補”的原則，以及兼顧國家、企業、職工三者利益的要求。1988年2月27日，國務院又發布了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，對企業實施承包經營責任制作了進一步規范。于是，承包經營責任制在全國范圍內普遍推進。據政府公開的數據表明，到1987年年底，全國實行各種承包經營責任制的國有大中型工業企業已達到82%，國有大中型商業企業達到60%以上。據章迪誠提供的數據，1987年7月，全國工業企業利潤扭轉連續22個月下滑的局面，僅當年就增加財政收入60多億元。1988年年底，即全面推行承包經營責任制后20個月，全國預算內工業企業創利稅達369億元，相當于1981～1986年六年間企業所創利稅的總和。