在中國城鎮化高速發展的過程中，全國各地方政府幾乎都在如火如荼地進行新區建設。在這一片喧嘩和熱鬧中，各方面開始擔心一些新區的大投入、高負債、低效益的風險。

2013年11月，由著名經濟學家、中國（海南）改革研究院院長遲福林帶隊的國家綜合配套改革試驗評估組來到湖南長沙大河西先導區，對長株潭兩型社會建設綜合配套改革試驗區五年來的改革發展建設進行第三方評估。

評估組一行通過查閱資料、實地考察和專題座談，在了解先導區的發展歷程后，對其建設成效給予高度肯定，特別是對先導區大投入、高效益、低負債的開發運營表示贊賞。

2013年長沙大河西先導區管委會實際完成財政總收入250億元，相對于成立之初的2007年不足5億元，同口徑增長50倍，可變現的優質資產總額從零達到680億元，資產負債率僅為42%。先導區的這一奇跡是如何創造的，我們試圖從經濟的角度來解讀。

精確定位

長沙大河西先導區主要負責人在回顧先導區五年走過的歷程時，發出一個感慨：“一座新城的建設，戰略比戰術重要，定位比規劃關鍵。”

5年來的實踐證明，長沙市委、市政府和大河西先導區管委會對于先導區的戰略定位是正確的，做對了三件事情：精確確立了開發區域、正確把握了階段重點、科學選擇了產業方向。

城市的生長是有其內在規律的，需要依托老城區的輻射，有一定的產業、文化發展基礎和生態承載能力。

長沙的決策者通過反復比較論證，把眼光投向了與老城區一江之隔的湘江西岸，這里經濟腹地廣，擁有長沙高新區等產業園區，湖南大學、中南大學、湖南師范大學聚集在此，產業基礎和文教優勢明顯。

按照市委、市政府確定的整體戰略，先導區在全面規劃和推進1200平方公里規劃區范圍內生態環境及交通基礎建設的同時，不分散財力，將先期開發重點集中在以岳麓山為中心100平方公里范圍內，依托湘江和河西老城區規劃建設了14平方公里的梅溪湖國際新城一期、19.8平方公里的洋湖生態新城和6.7平方公里的濱江商務新城。

同時提出了加快三大片區成熟，尤其是完善公共配套和產業支撐，按照“打造兩型社會標桿、建設高端品質新城”的目標，從洋湖向南推進23平方公里，建設大王山旅游度假區；從梅溪湖國際新城一期向西推進18平方公里，建設梅溪湖國際新城二期，形成100萬新增人口的承載力。

產業發展是一個新城成功的關鍵，先導區領導班子針對全國產能過剩的大背景，提出了支持工業園區升級，擴大需求市場的產業發展思路，不搞低水平重復建設、不搞低層次同質競爭，要在區域經濟分工中占據高位，在產業鏈條中占據高端。

先導區的建設者通過調研發現，由于現代服務業發展滯后，生產生活服務配套跟不上，高新區等園區的企業留不住人才，影響了企業的發展，制約了產業的轉型升級和做大做強。

先導區明確把以現代服務業作為管委會全力推動的產業的發展方向，堅持以需求為導向，大力發展科技創新、金融商貿、文化旅游、會議會展等高端產業。

面向全國乃至全球市場創造非地域性需求，突破區域內需求的“天花板”。

五年來，先導區管委會共引進建設高端現代服務業項目50多個，包括投資50億元以上的項目5個，投資10億元以上的項目25個。

大王山旅游度假期區是先導區大手筆打造的一個大型旅游產業項目，長沙做為中部交通樞紐城市，有著發展旅游產業的有利交通條件，但一直缺大型旅游項目，他們認為，旅游產業是一個需求旺盛的朝陽產業，湘江西岸的坪塘地區有山、有水、有洲、具有發展旅游業的自然條件。

從2013年開始，他們通過精心策劃和規劃，啟動了總投資200億元的大王山旅游度假區建設，冰雪世界、巴溪洲水上公園、湘軍文化園等項目全面開工，將在今后兩三年內全部建成。

規模投入

市場經濟之所以可以創造比小農經濟大得多的生產力，關鍵是通過聚集形成規模，通過規模形成效益。

五年來，先導區堅持大片區開發、高強度投入和大項目帶動，走出了一條以規模降成本、提效益、贏競爭的城市運營之路。

在以往的城市開發中，由于受資金的制約，往往開發規模以幾百畝或千畝為限，這種多點式的雞窩狀開發建設，造成學校、文化、醫療、綠地等方面的公共服務開發商不愿配套，政府無力配套，不斷形成新的城中村。

為避免這種傳統開發的弊端，5年來，先導區堅持整體規劃、成片實施。梅溪湖國際新城的開發就在14平方公里進行整體拆遷、整體推進，區域范圍內的農民整村、整組拆遷，房屋、田地、山林一次全部征收，安置區統一規劃建設，就業生活統一安排，農民樂于接受，區域內3所義務制學校、4所公園同時建設，全部在2年內建成。

城市建設投資最忌“添油”戰術，必須集中大規模的投入，用他們的話說，把所有的炮彈扔在一個山頭，才能達到預期效果。受發展階段、認識水平、經濟實力的局限，許多地區的城市經營都經歷了遞進的幾個階段：第一個階段是以地回報；第二個階段是協議出讓，也就是“生地”出讓；第三個階段是熟地出讓，也就是在完成簡單“三通一平”后再進行拍賣。先導區說自己搞的是第四代產品，就是綜合配套，在完成拆遷、道路基礎設施、生態景觀工程建設和高標準教科文衛公共服務配套后再出讓土地。這種開發模式，一次性投入很大，以梅溪湖國際新城和洋湖生態新城來看，兩個片區一級開發的投入已經達到每平方公里18億元和20億元，初期一次性投入都達到近100億元。先導區的建設者認為，大投入小風險，小投入大風險。土地是商品，深加工才能帶來大增值，他們的理念是不能把有限的寶貴的土地資源作為原料賣了，要把它加工成產品，甚至是精品來賣。投入產出是成正比的，5年來,先導區共出讓經營性土地128宗9790畝，實現出讓收入491億元，溢價達66億元，每宗土地平均競價15次以上，平均土地價格從成立之初不足90萬元/畝，提高到600萬元/畝。

快速推進

先導區的建設者明白，市場經濟是“眼球經濟”。根據經驗和規律，一個新區如果在三年內見不到大的成效，將迅速地淡出人們的視野，不可逆轉的被邊緣化；如果不能實現項目的快速建成和運營，不能實現資金的快速周轉，結果大投入造成高負債，不用說贏利，巨額的財務成本也會把資金鏈壓斷。五年來，先導區堅持把速度視為生命，把時間視為金錢。

先導區提出了“求知敏行、守正出奇”的文化理念。5年來，先導區建設發展的一大法寶就是快，與時間賽跑，始終用自我加壓的辦法，形成在目標上領先一步、氣勢上勝人一籌的工作態勢?？?，單靠蠻干不行，還要有智慧，敢突破。大面積的新城片區開發一般是按照先完成土地利用總體規劃和城市建設規劃修編和審批，再征地報批、再拆遷后才正式開發建設。

按照這個程序，完成一個片區的前期工作，快則三年，慢則五年。先導人深知，一個新區的開發，慢不得，等不起。為提升建設速度，先導區充分發揮綜合配套改革的體制優勢和市委、市政府授予的先行先試的探索權力，在堅持群眾自愿和絕不違法用地的前提下，創造了協議拆遷的新辦法。

梅溪湖和洋湖在開發之初尚未納入城市建設總體規劃和土地利用總體規劃，2008年，先導區運用改革舉措，按照多規合一的方式修編土地利用規劃和城市建設規，同步上報征地計劃。

先導區從2008年6月掛牌成立到啟動大規模的項目開工建設，僅用了一年時間，相對于傳統開發模式至少縮短了2年以上的開發周期。

不能把項目的時間耽誤在漫長的行政審批過程中，這是先導區管委會的一條硬性要求。先導區管委會實行的是大部制，編制內干部不到100人，審批人員僅為30名，卻擔負著河西地區的土地、規劃、建設、環境等原由12個市直部門數百名工作人員行使的45項行政審批權。

如果按照傳統的審批模式，先導區不僅已有的體制優勢將喪失怠盡，而且將根本無法運轉。怎么辦？向改革要出路。5年來，先導區實施了3輪行政審批制度改革，將規劃建設審批流程從串聯變為并聯，將規劃和報建圖前置審批委托給社會中介機構行使，將規劃設計審查環節的初步設計評審和可研評審進行合并，規范方案設計的深度，審批時限從最初的220日縮減到42日，部分審批事項縮短為15個工作日以內，行政審批時限平均縮短了80%以上，成為全省審批效率最高的地區。

同時，還在全省率先探索了建設工程分部審批、規劃許可前置、缺項審批制度、項目建設施工分階段許可等一系列制度創新，對重大引領性項目另外實施行主動協辦、限時快辦、全程督辦”的綠色通道制度。這些改革創新舉措的實施，不僅沒有造成監管的缺失，而且極大地降低了投資的商務成本，造就了項目建設的高速度。

合作共贏

人們常常稱經濟建設為“主戰場”。誠然，經濟發展和戰爭有許多共通之處，但其本質區別在于戰爭是零和游戲，而市場經濟卻可以實現雙贏和多贏。5年來，先導區充分發揮市場和政府兩只手的作用，以政府投資帶動社會投資，以基礎設施建設帶動產業發展，通過銀企合作、央地合作、政企合作、上下合作，奏響了一首大氣磅礴的合奏交響曲。

新區建設需要巨額資金，在缺少資本金和抵押物的情況下，如何得到銀行的信賴與支持，這是先導區面臨的第一個棘手的問題。2008年底，先導區負責人找到湖南省建設銀行，同他們共商了一個全新的合作模式，由先導區以應收賬款質押的方式貸到了第一筆款4.5億元。信用成為先導區與銀行合作的基石，5年來，先導區在與銀行的合作中，本著既對銀行負責又對自己負責的精神，主動加強風險內控體系建設，嚴格控制資產負債率，不把貸來的錢當做賺來的錢，利息一分不少、本錢按時償還。正是這種對信用的堅守，先導區得到了銀行的高度信任，而銀行也在與先導區的合作中獲得了收益。先導區成立以來，累計融資537億元，融資峰值208億元，已累計償還貸款本金300億元，利息67億元，兌現了利不少一分，本不延一天的承諾。2013年，金融機構給先導區的授信額度達60.6億元，而先導區根據自身需要只貸了8億元。在許多金融機構貸款利率上浮的情況下，商業銀行均按基準利率向先導區放款，政策性銀行還下浮利率4%。

先導區的建設者也認識到，市場經濟條件下，城市建設不由政府唱獨角戲，必須發揮企業作為市場主體的作用。先導區的建設從一開始就積極尋找戰略合作伙伴，依托戰略投資者的資金、技術、管理等方面的優勢，加快新區建設速度，提升新區建設品質。2010年6月，在前期聘請世界四大會計師事務所之一的普華永道進行片區投入產出分析的基礎上，經過精心策劃的梅溪湖國際新城項目一經推出，迅速吸引了包括央企、上市公司在內的國內外眾多知名企業的廣泛關注。2011年1月，通過公開、公平、公正的競價，先導區與中化集團旗下方興地產達成整體經營權合作開發協議，成功實現梅溪湖的整體招商。方興地產兩年多的時間，投入資金達200億元，為梅溪湖國際新城的快速建設注入了強大的動力。

先導區管委會始終把自己定位于一個建設的推動者，企業的服務者的角色，反復在干部中強調“為客戶創造價值”的理念，注重為招商項目提供全程保姆式服務，建立包括征地拆遷、用地、行政審批等方面的問題銷號制，將項目建設中的問題逐一列出，解決一個問題銷一個號，僅2013年下半年以來就為社會投資企業解決了80多個問題，有力地促進了項目的迅速啟動、迅速建設。11月5日，步步高•新天地（梅溪湖）項目開工，由此拉開這個總建筑面積約 60萬平方米、湖南最大的國際城市綜合體的建設序幕。據步步高集團董事長王填介紹，這個項目從拿地到開工，僅用了3個月時間，期間先導區管委會共為項目協調解決了20多個問題。優越的投資環境使先導區成為了資本追逐的高地，這片充滿希望和商機的熱土風生水起。5年來，先導區管委會共引進各類投資項目2000多個，實際引進資金2000億元，項目個數和到位資金占全市的50%。

先導區的建設始終得到省市黨委、政府的強有力的支持。省委書記、省人大常委會主任徐守盛每年至少有兩次到先導區指導工作，省委常委、市委書記易煉紅到長沙工作后，半年時間內就先導區建設進行了5次調研和專題部署。5年來，先導區始終依靠市委、市政府，服從和服務于全市發展戰略，贏得了市委、市政府的高度信任和持續支持。市委、政府不僅從戰略定位、規劃設計、體制機制等宏觀層面給予指導，而且從建設資金、重點項目、產業引進和招商引資等層面給予傾力支持。市政府從2008年到2013年，每年投入先導區建設資金5億元，并明確從2008年起10年內先導區范圍內市級稅收新增部分留存先導區建設。著眼于先導區戰略的實施，投資近80億元建設湘江綜合樞紐和營盤路隧道，并與先導區管委會共同出資建設大河西綜合交通樞紐，福元路大橋、湘府路大橋、南湖路隧道、地鐵2號線等跨湘江通道，打通河東與河西的聯系。

按照長沙市委、市政府明確的體制，由先導區統籌區域內的國土、規劃、環境、改革和重大項目建設，但同時它又和區域內的區縣政府一樣，是一個利益主體。如何打消區縣的顧慮，讓他們感到不是來爭權的，不是來奪利的，而是來幫助發展的。先導區從一成立開始，就旗幟鮮明地向區縣宣布，不上收縣區一寸權、不上收縣區一分錢，與區縣共享發展成果。作為先導區核心區的岳麓區地方財政收入從2008年的11億元增加到2012年的41億元，2013年有望突破50億元，增幅居全市各區縣之首。而岳麓區也積極支持先導區項目的拆遷，四大家領導全部聯系先導區的重點項目拆遷，抽調2000余名干部投身在先導區項目拆遷的第一線，占全區干部總數的三分之一。

做大預期

市場經濟條件下，土地價值是由未來的收益決定，而不是由過去的成本決定。5年來，先導區堅持以規劃創造預期，以活動擴大預期，以項目建設兌現預期，把市場預期做大，通過市場機制把未來的預期收益貼現，讓未來的預期收益轉變為當前的滾滾財富。

一個城市的規劃決定一個城市的未來，影響投資者的預期。先導區在規劃編制上有一個重要的指導思想，首先要帶著理想、懷著夢想來做規劃，然后再去考慮落地，用他們的話來說，先上天，后入地。他們堅持對規劃編制的大投入，以國際化的視野，邀請世界一流的規劃設計團隊，編制了空間發展戰略規劃、重點建設區域的控制性詳細規劃以及產業發展、交通體系、生態環境保護、市政設施等專項規劃，各項規劃互相銜接、彼此融合、動態提升，確保了規劃的高水平、高起點。梅溪湖的總體規劃，由國際頂級規劃團隊美國KPF公司進行概念性規劃設計后，又邀請美國阿特金斯公司進行優化。大王山旅游度假區的城市設計由美國GENSLER建筑設計事務所編制和優化。梅溪湖國際文化藝術中心、大王山冰雪世界、漁人碼頭等引領性、標志性單體建筑由扎哈哈迪德、漢斯霍萊因、藍天組等世界頂級設計事務所反復深化設計。2013年，先導區又按照長沙市委、市政府提出的“打造兩型社會標桿、建設高端品質新城”的新要求，在原有規劃的基礎上，進一步從交通體系、生態環境、產業發展、功能配套等四個方面對規劃進行了提升和優化，始終堅持在規劃理念上的高標準、高水準和領先的優勢。

先導區成立以來，堅持把舉辦有規模、有質量、有影響的經濟文化活動，作為樹立品牌、吸引人氣、升溫預期的主要途徑。一年一度的梅溪湖國際文化藝術周邀請了22個國家的30余支高水準的藝術團隊參演，14個國家的30余名大使、領事參加，成為湖南高雅藝術的品牌，樹立起了先導區開放、時尚、高雅的形象。一年一度的梅溪湖國際燈光節暨元宵燈會將傳統的燈籠注入了全新的聲、光、電技術，按照法國里昂、德國柏林、澳大利亞悉尼等知名國際燈光節的標準打造，吸引了上百萬觀眾參觀。梅溪湖國際新城的影響力和知名度迅速在省內外樹立起來。2013年，到先導區考察學習的團隊達900多批次。