經濟觀察報 記者 趙娟 證監會內部機構將要調整的消息再次風行市場。“發行部和創業板部合并，上市一部和二部合并，基金部、機構部和期貨二部合并；新設再融資監管辦、債券監管辦、私募基金監管辦和產品創新監管辦”，中秋節前后，這樣一份證監會內部調整方案在證券機構間不脛而走，可能與之相伴的還有一系列一系列人事調整。據悉該方案是在近期一次證監會主席辦公會議上被討論，由于這是一個級別較高的會議，因此并沒有太多的具體信息透露出來。

9月27日，證監會例行新聞發布會上，相關人士稱，按照國務院的部署，我會也進行了深入研究，并提出了包括減少行政審批事項，理順監管職責，加強事中事后監管等事項，會繼續堅持按照國務院部署研究機構調整，圍繞發展市場服務市場，提高監管效率進一步深入研究，適應市場不斷發展的需要。

一位接近證監會的人士透露，此內部調整方向已經基本確定，但是具體的方案可能會與現流出版本有所不同，是否馬上推出亦沒有確定，而這一計劃從今年年初開始就在醞釀。

肖鋼出任證監會主席剛剛半年，從最初的低調慎行，到落實加強稽查力量，對系一列案件鐵腕治理，再到正在醞釀的審批職能部門合并，肖鋼主政下的證監會“監管思路”正在逐漸清晰。

事實上，證監會這兩年，郭樹清做主席與肖鋼做主席一脈相承都進行著不斷地改革，監管的連續性很好地得到保持，在保持嚴格監管的同時，郭樹清更側重于對行政審批權的下放，諸如再融資審批權下放到交易所、基金公募產品從審批到備案、基金公司設立子公司參與更大范圍的資管業務、券商資管放開、發行制度漸進改革等等都體現了這一思路；而肖鋼在繼續保持行政審批下放的同時，也更加大了稽查監管。二人的做法既體現了自己的特點，又都在向著同一個目標改革。

監管轉型

“肖鋼上臺后，我們聽到最強、最多的一個信號就是'監管轉型'。”證監會內部一位官員對經濟觀察報記者表示。

在證監會的組織結構中內部職能部門是主體，包括發行監管部、創業板發行監管部、非上市公眾公司監管部、市場監管部、機構監管部、風險處置辦公室、上市公司監管一部、上市公司監管二部、基金監管部、期貨監管一部、期貨監管二部、稽查局、法律部等20個部門，其中絕大多數都是一線業務部門，擁有資格和業務審批權。

2009年，為了直接服務與創業板公司發行和監管，證監會新設創業板發行監管部，上市公司監管二部則為2012年新設。上述方案中，將發行和監管工作統一似乎順理成章。這也體現了最近一版發審制度改革方案里，加強信息披露真實性監管這一發行中的核心。

而將機構部、基金部以及負責期貨公司監管的期貨二部放到一起，則被解讀為協調證券、基金和期貨三大類證券機構混業經營和統一監管問題。

郭樹清上任后，2012年4月，證監會進行了涉及18個部門、41位處級以上干部的“史上最大規模”輪崗。

在上述人士看來，無論未來出臺的具體方案如何，“削減審批權，是這次證監會內部調整的大方向”。

　此次調整方案中變化最大可能是對創業板和主板業務的統一監管。

發行部和上市公司部一向被認為是證監會核心的“實權”部門。創業板發行監管部負責審核首次公開發行股票并在創業板上市的企業申報材料，現主任馮鶴年曾任非上市公眾公司監管部主任、法律部副主任。

而實際上，上市公司監管二部是2012年從監管一部獨立出來新成立的部門，主要負責擬定監管創業板上市公司的規則、實施細則，審批創業板上市公司并購重組活動，現任主任趙立新原在上市公司監管部，曾短暫輪崗公眾公司部。

機構部、基金部、期貨監管二部分別負責審核并監管各類證券、基金、期貨機構和業務。無論是新《基金法》，還是《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》，證監會在資管領域鼓勵混業經營的思路鮮明，已有東方證券旗下資管公司申請公募業務資格，期貨公司亦已可以代銷基金，同時基金子公司則在如火如荼的開展多種資產證券化的“類投行”業務。如果將上述三個部門合并，在許多業內人士看來，這是證監會提高行政效率、向“功能監管”的明確轉型。

上述這些都具有行政審批權的部門在郭樹清時代亦是被力推過輪崗和改革的部門。

其實，今年初，在一向被譽為最為市場化監管的基金部，新基金發行取消了原來的通道審核制,縮短審核期限并在網上公開申報審核進度，已經由審批制轉向了“準備案制”。

而經過了三年準備，10月8日起，證監會將對上市公司并購重組將實施分道制審核，分為豁免/快速、正常、審慎三條審核通道，進入豁免/快速通道、不涉及發行股份的項目，將豁免審核由證監會直接核準，并購重組審核效率整體將提高一倍左右。“經歷了幫助國企脫困、完成股權分置改革后，證監會還剩下新股發行制度改革一個最難啃的骨頭，但傳統的證券發行業務已經步入正軌，證監會的定位由審批轉型監管的方向是對的。”一家券商高管稱。

5月肖鋼曾就證監會系統如何轉變職能表示，證監會作為監管部門，對不該管的事情，要堅決地放、逐步地放、放到位；法律允許放的，抓緊放，法規還不允許放的，修訂法規條例后逐步地放；對不符合轉變職能要求的行為，要堅決地改、逐步地改；對需要管好的事情，要堅決地管住管好。

在一些證監會內部人士看來，此次調整其實在肖鋼上任前即已開始醞釀，而有了大政策的背景，更加順利成章。

另一信息是，證監會一直有意擴大監管“盤子”的構架鮮明。很可能新設的再融資、債券、私募和產品創新監管辦，代表著證監會對由傳統業務監管向未來勢不可擋的債券擴容等新業務的重視。

目前證券私募基金的備案等監管工作主要有基金業協會協助，雖然PE入《基金法》失敗，但基金業協會亦接受PE機構的備案。今年5月，發改委財經司金融處處長劉健鈞任職證監會，他被業內譽為發改委監管PE的“代言人”、最懂PE行業的政府官員之一。一系列動作表明證監會已經按部就班將PE監管收入麾下。

即使可能是撤四增四，撤銷部門都不是一項小手術，上述許多部門還多下設有4-5個處，擁有7-8位處級干部。“做機制轉變容易，規則細節出臺就難了，而讓人的理念轉變更難，最核心還是放下審批權。”一位證監會內部人士稱。

異曲同工

肖鋼在今年3月出任證監會主席后，一度被外界與之將郭樹清時代一系列瞬雷不及掩耳的新政進行對比，被貼上了“低調”的標簽。不過這一標簽正隨著證監會一系列新舉動而被重新定義。

“郭樹清時代的證監會在信息公開，尤其是支持券商等機構業務創新、下放審批權方面突破很大，不過卻沒有完成新股發行改革方面的實質進展。”一位業內人士評價。

2012年券商大松綁運動風風火火，券商資管多項討論多年的限制被取消，郭樹清一直積極鼓勵證券公司擴大地盤、混業經營；基金子公司牌照開閘，也開始由單一的二級市場投資業務向多元化資產管理方向發展。

這一年多的時間里，除了發展新業務的證券金融公司、新三板交易所，證監會還新設了投資保護局，上市公司協會、基金業協會成立，郭樹清時代發審陽光化疾行，證監會史無前例的披露了800多家進入發審流程的發行人名單，不過卻留下了如何化解IPO堰塞湖的難題。

肖鋼從首篇“五四青年節寄語”，到8月19日在證券期貨稽查執法工作會議上的講話，肖鋼有六七次公開講話，而其關鍵詞已然鎖定“監管執法”。

最近幾年，證監會已經明確了“放松管制、加強監管”的改革總體思路，持續在取消一系列行政審批事項，對證券、基金等機構的監管也在逐步從事前審批向事后監管過渡。郭樹清擔任證監會主席期間，即提出過放棄以機構類型劃分監管范疇的做法，向功能監管和行為監管過渡。

從目前看來，肖式主政的證監會異曲同工。不過肖鋼“頭把火”沒有再放在傳統發審制度以及郭樹清的各類機構業務創新上。讓業內出乎意料的是，他在上任不到半年后明確提出“稽查系統人員翻一番”，并開始執行，這亦是一塊難啃的硬骨頭。

在肖鋼之前，幾乎每年證監會的監管工作會議上，在位主席都會強調調整和增加稽查力量的重要性，但是由于編制等問題都沒有得到落實。目前證監會行政執法擴編人員的編制問題依然沒有得到解決，先行的辦法是通過交易所等機構的編制來解決，但是，交易所編制是否算是行政執法人員，這在證監會內部的爭議依然很多。

今年以來，證監會對一系列案件從快、從嚴，一再刷新“史上最重罰單”。4月，在南方基金ETF換股事件后，責令南方基金整改3個月，暫停審核所有新產品和新業務的申請，罰款4799萬元；5月，萬福生科保薦案中平安證券被罰款7575萬，暫停保薦資格3個月，相關保薦代表人處以30萬罰款，撤銷保薦資格，終生市場禁入。再到8月光大事件，對光大證券罰沒款金額總計5.23億元，同時停止其證券自營業務，相關人士終生市場禁入。

肖鋼在證券期貨稽查執法工作會議上明確提出，要把監管重心轉到加強稽查執法工作上來，解決執法標準不明確、要求不統一、程序不規范的問題。低調總是相對的，肖鋼正在證明他的“鐵腕”本色。不過，在證監會對資本市場的頂層設計中，新股發行制度改革、兩大債券市場的融合、主板、創業板、新三板、中小板等多層次資本市場的制度銜接幾大關鍵問題仍未見關鍵突破。從稽查入手、消減審批部門都應該還僅是開局之篇。