經濟觀察報 記者 吳娓婷 日前，廣東省政府在其官網公布《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》（下稱“《規劃》”）。

《規劃》提出：加快異地務工人員入戶城鎮配套制度改革。完善異地務工人員子女教育、住房保障、農村宅基地和承包土地處置、城鄉社會保險制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉戶農民權益保障機制，“允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益”，解除農村勞動力進城落戶的后顧之憂。

《規劃》中涉及農村土地的字眼刺激了市場的神經。有輿論認為政府暗示對宅基地和小產權房“松口”。不過，專家指該規劃并非專門的土地改革方案。而開發商則認為，暫時沒看到土地征轉制度發生重要改變，宅基地不可能直接入市。

沒有松口

因為《規劃》觸碰到土地及人口的嚴峻問題，外界反應很大，紛紛猜測廣東省政府這種表態顯示農民宅基地將有入市的可能。

但是，廣東省體制改革研究會副會長彭澎在接受本報采訪時表示，該《規劃》只是城鎮化的一個配套，還停留在提供思路的階段，欠缺細則。如果是涉及土地制度方面的改革，應正式形成一份統籌辦法。

一位不愿具名的開發商則說：“開發商可用的地是‘可開發的經營用地’。從規劃的粗略表述看，開發商可用地的類型并沒有增加。”其預計，廣東省政府文件允許轉戶農民通過市場流轉宅基地及房屋，即便具體操作起來肯定也不會直接入市，還是要經過國家程序，如此一來，政府就多了一種收儲土地的方式。

該開發商指出，他判斷的依據首先是沒有跡象顯示政府放開土地征收和出讓大權。

今年1月“深圳市2013年一號文件”首次提出鼓勵原農村集體經濟組織繼受單位將手中的工業用地上市流轉，被譽為是率先為集體用地上市打開缺口。文件規定兩類土地可以上市流轉：一是當年政府征地返還的部分工業用地，這批工業用地已經過征轉和補償手續。另一類為“尚未完善征（轉）地補償手續且符合規劃的工業用地”。此類土地在原農村集體經濟組織繼受單位先行理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，也可進入市場。

然而，有專家指這種改革不徹底。第一類土地無疑經過征轉手續，第二類則是以“自征自轉”方式進入交易平臺，政府壟斷土地的格局并沒有變，土地征轉制度的底色也沒有改變。

而且，深圳一號文件選擇從工業用地著手，繞過了更復雜的宅基地及小產權房問題。

從中央層面來講，宅基地的性質被視為國家法律底線，暫無松動的可能。深圳一號文發布的十天后，中央一號文件發布。這份文件題為《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出加快農村宅基地等農村集體土地確權登記頒證工作。

面對媒體提出頒證之后是否意味著農村宅基地就可買賣的問題，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文明確回應道：“確權登記頒證是為清晰產權，保護農民財產權益。農村宅基地在本集體經濟組織內部是可以流轉的，但你要賣給本集體經濟組織之外的人，那是不可以的。如果宅基地可以賣給任何人，那就是商品房，這個土地的性質就變了。”

在此背景下，廣州作為國家城鄉統籌土地管理制度創新試點城市，至今沒有拿出針對宅基地和小產權房的具體政策。據透露，宅基地的退出機制尚處于內部研究階段。

嚴峻問題

在過去三十年，中國許多城市都以土地開發換取GDP增長，這個問題在廣東尤其嚴峻。

時至今日，廣東省以占全國1.87%的土地面積，承載起了全國1/8的經濟總量，存量土地資源和空間資源已相當緊缺。深圳市公布，2020年建設用地總規模指標為976平方公里。而到2011年，該市實際用地已達934平方公里。這意味著此后九年間，深圳僅有42平方公里土地可供使用。

事實上，農村集體用地還有較為可觀的數量。不過，這些土地大部分沒有合法身份，并普遍以工業用地或俗稱“小產權房”的違章建筑模式存在，難以直接盤活，其中以涉及宅基地的部分最為棘手。

根據現行《土地管理法》，農村集體土地必須經過國家征用轉為國有土地之后，才能進入土地市場。宅基地更是嚴禁向非農人員轉讓。

然而在過去，珠三角城市大力發展廠房等物業經營為主的外向型經濟，農村家庭普遍通過建房出租、合建廠房商鋪等形式使用宅基地，吸引前來投資的商人。來自農村外的城市居民甚至歸國華僑、商戶也紛紛到村集體購置宅基地，或自住或出租。這種游資“種房”的情形反映了特定歷史時期經濟發展的需要，也造成了“一戶多宅”、超標準面積、非住宅用途、“小產權房”等問題。隨著時間推移，這些宅基地又因私下流轉、擴建改建衍生出大量其他權屬糾紛。

彭澎介紹，據推算，廣州未登記農村住房建筑面積達1.2億平方米，占總量的40%。廣州全市小產權房項目360個，建筑面積達885萬平方米。

一方面是廣東用地緊張的局面，另一方面卻是農村用地粗放、違章與拖延用地審批并存，情況相當尷尬。。

不可忽略的是，這些違章建筑承擔著重要的功能。彭澎介紹，廣州近500萬外來人口的住房問題是靠城中村來解決，其中不少就是違章建筑。“農村居民與一些非農人口以‘異地務工人員’的身份聚集在大都市的城中村完成了‘城鎮化’”。政府顯然不可能輕易將這部分人口驅逐出去。