經濟觀察報 記者 胡芳潔 “國土資源局無權確認土地是否為閑置，需要經過市委市政府的審批?！崩ッ魇袊临Y源局監察室一位負責人對本報表示，“現在政府部門正制定工作方案和研究辦法，還沒有最后確定哪些是閑置土地，哪些不是，167宗地存在多方面的原因，現在開發商能進行申訴，如果能提供有力的證據，可以證明不是閑置土地?！?

昆明市清理和處置閑置土地工作領導小組的一名成員也對本報表示，關于土地認定審議，最后都要交由市委市政府拍板，當然包括主要決策者昆明市市委書記仇和。據了解，此次的強力清理行為，與市委書記仇和對土地治理的意見有直接關系。

實際上早在今年“兩會”之際，仇和書記在與人大代表座談時指出：“昆明的土地價格比周邊（省會）城市都低，但是房價不低，為什么？原因是錢到了老板的包里。這是巨大的貪污腐??！為什么？因為部分官員當了老板的保護神。目前我們已經掌握了一些線索，下一步會對這些官員進行查處?！?

今年4月底，昆明市公布第一批疑似閑置土地，包括167宗土地、總計數量達到1.56萬畝。根據公示，對這些土地的認定期限是5月31日。然而，目前已至7月下旬，認定結果還沒有出現。

據本報了解，此次清理閑置土地，不單單是針對開發商囤地行為，對政府職能部門的責任認定和處罰，也是目標之一。一位官員對本報記者稱：“板子也不能都打在開發商身上?！?

昆明行動

目前，昆明共有18個清理和處置閑置土地工作領導小組，包括一個市級小組和17個區縣小組。

一位區縣小組的成員向本報透露了整個清查行動的組織過程。清查小組成立于2009年12月至今年1月。以區小組為例，由區長擔任小組組長，副區長擔任副組長，主管由副區長負責，除此之外，小組成員則由來自各個政府部門的人員構成，包括土地、規劃、監察、建設等部門，有的區小組成員為20多人。

根據小組成員的人員構成可見，此次閑置土地排查，并不僅僅是國土資源局的事，國土局只是在其中扮演了一個角色，清查小組實際上是多個政府部門的聯合組織，市政府則是最終領導者。

據了解，為了對所有地塊進行拉網式排查，2009年底，昆明市派人前往北京，向國土資源部購買了本市所在范圍的衛星影像圖?！拔覀兙褪歉鶕l星影像圖來進行排查?！鄙鲜鲂〗M成員表示。在影像圖上發現一塊可能是閑置的土地后，下一步就是初步調查，此時由該地塊所屬的區、縣國土局進行實地調查，然后再在小組會議上進行審議。小組會議時，要把每一宗地都拿出來討論，國土、規劃、督察等具體辦事的領導都要參加，區小組對調查結果會進行一個初步的篩選。

篩選之后，區小組將疑似閑置土地名單上報給市里。第一批167宗疑似閑置土地正是這樣誕生的。

“將土地都排查一遍，找到問題所在，不只是為了打擊開發商囤地，不少土地被閑置，并不一定是開發商的原因造成的，與政府職能部門也有關系?！鄙鲜鲂〗M成員表示，到目前為止，市政府已經召集清查小組開了好幾次會，各個單位都在找癥結所在。

清查小組成員的多樣化，正是為了更好地找到土地閑置的癥結?！斑@個過程很復雜，不是很快能做完的，現在工作還在進行中?！痹撔〗M成員說，所以，原計劃5月31日出認定結果，結果到現在還沒有出來。

土地閑置中的政府責任

“昆明的領導換了好多，規劃也換了好多回。我們國家的城市建設就是這樣的，領導一變，其他的也得跟著變?！鄙鲜鲂〗M成員表示，這也導致土地的閑置原因各不一樣。

2005年11月，昆明市政府令第59號 《昆明市城市規劃管理技術規定》頒布，這份規定對昆明市的各項建設指標數據進行了詳細的界定。其中對主城區就包括如下規定：二環以內土地規模小于10畝的，不得進行商品住宅開發，而是用于綠化、市政、公益等建設；二環以外，用地規模小于50畝的，不得進行商品住宅開發，而應整合周邊用地。

在此政府令頒布之前，主城區一些土地已經出讓，這些本來可以用于住宅開發的土地，即使已經獲得土地證，如用地面積沒有達到上述規模，也難以通過規劃部門的審批。

此外，還有土地在招拍掛出讓時政府給了條件，但是后來條件變了，導致開發工作無法順利進行；另外，就是一些“清非”土地，原來交的土地出讓金少了，現在需要補交的。

“不光是開發商的原因，開發商不能老當冤大頭。是政府職能的原因導致閑置的，會對政府部門進行處罰，該給開發商使用的、該有償收回的、該無償收回的，都會執行?！鄙鲜鲂〗M成員表示。

這位人士還表示，閑置土地清查這項工作每年都在做，但今年是力度最強的一次?！耙郧暗牧鞒?，一般是統計上報，很難進行真正的處罰?！?

規劃在昆明市發展中的作用，有著特殊的位置。2007年之前，由于與地產商之間的腐敗問題，昆明市規劃局三任局長李德昭、胡星、曾華先后落馬；顯然是因為權力單一造成腐敗，2007年6月，在已有昆明市規劃局的基礎上，昆明市城鄉規劃委員會成立，當時的市委書記楊崇勇任規劃委員會主任，當時的代市長張祖林任常務副主任，昆明市城鄉規劃委員會的統籌權力可見一斑。2007年底，仇和調任云南省省委常委、兼任昆明市市委書記，后來他的職位中包括市規劃委員會政委一職。

然而，政府對規劃的強力介入，依然給市場主體的行為帶來了較大影響。

“昆明的情況比較復雜，問題在于政策的多變性，規劃條件從開始一直在變，沒有相對穩定的條件，開發商也沒了主見?！痹颇显仆督ㄔO一位負責人對本報表示，變化主要在容積率、道路退距等方面?！坝械捻椖恳呀浽陂_發了，規劃條件還是會變?！北M管目前公示的疑似閑置土地中，并沒有云投建設的地塊，不過云投建設的主要業務還包括土地一級開發、市政建設，這位負責人表示，規劃的不確定性，給云投建設的業務也帶來較多困難。

但政府對規劃的控制，依然成為影響土地開發的原因之一。例如，最近昆明在修地鐵，據市場人士表示，目前昆明市地鐵周邊已不允許新的土地出讓，不發預售許可證，希望依靠地鐵線帶動土地價值；此外，昆明市2009年還頒布了建設審批20個不準，包括商品房每戶配一個地下車位、不得設置地面固定停車泊位、不得設置實體圍墻、新建居住區的集中綠地不得封閉、住宅底層不得設置零星小商鋪、二環路內不能單純開發住宅等。這些詳細的限制條件，都成為建設項目能否通過審批的重要參照。

政府強力介入城市建設，在提高決策效率的同時，也使得市場主體運行難以找到持續性的規律。

“企業的困惑可能主要來源于，政府的限制規定不是一次性推出的?！北本┐笤雷稍児境鞘虚_發部總監彭松表示。

容積率、限高、道路退距等，根據不同的情況，都有不同的限制要求。例如，昆明市前段時間在修路，與道路有關的建筑限制條款就很多；后來進行滇池治理，又頒布與河道有關的建筑限制條。

政府此次的積極態度，顯然與此前政府行為導致的市場困境有必然聯系。

上述小組成員表示，此次大力清理行為，主要是得力于市政府的推動，而對政府職能部門的問責，將成為此次閑置土地清理的重要工作內容之一。