| 住房最大的腐敗在于制度 |

住房福利分配時代，公民能從分配中獲取的最大利益就是住房，合法形成分配不公平的也在于住房的福利分配。1998年，為了限制住房福利分配中的腐敗，朱镕基總理冒著巨大的風險，頂住壓力，堅決地終止了新中國成立之后實行了近50年的住房福利分配制度，勇敢地推進了住房市場化改革。

一時間，那些試圖仍然靠住房福利分配制度而侵占國有資產的人們不得不哀呼只?！白詈蟮耐聿汀绷?。市場化不僅讓中國的經濟從低谷中很快地走向了高增長，同時也讓中國城鎮居民迅速地改變了住房的條件，同時擺脫了因住房限制而產生的職業選擇限制上的困境，恢復了人身的自由，同時部分地擺脫了戶籍對人生發展的限制。

然而10年之后我們卻發現朱镕基總理當年試圖用終止住房福利分配來鏟除腐敗的改革在各種假借保民生和穩定房價的名義下，被各種非立法的、非市場化的中間特殊政策所扭曲。制定政策者最大限度地利用這些保民生和穩定房價的公共政策，為自行侵吞國有資產和貪污國有資產大開方便之門，雖不是完全的福利分配，卻形成了合法的低價占有，且比福利分配之后的房改房還能獲得更大的經濟利益與收益。

福利分房時，雖然最終政府用較低的房改價將住房私有化了，這部分低價的折讓等于政府對職工多年的貢獻，且對工資中不包括住房工資的含量給了補償，或者說是還清了欠賬。但當時福利分配的住房有嚴格的面積標準和建筑標準限制，因此用房改價購買的住房也許并不能完全補足這些欠賬，絕大多數民眾的小戶型住房并不能完全滿足提高生活質量的物質消費需求。

但新的低價有償的保障性住房政策卻讓這些有權力的執政者有了發財與腐敗的機會，讓新的收入分配不公平，并再次借住房面積擴大化了。

什么是腐??？《漢書?食貨志》曰：“太倉之粟陳陳相因，充溢露積于外，腐敗不可食?！币卜褐笖?、墮落。

什么是貪污？貪污專指國家工作人員或者其他經手、管理公共財物的人員，利用職務上的便利侵吞、盜竊、騙取、私分或以其他手段非法占有公共財物的行為。

黨紀和法律均對上述犯罪有明確的規定和論述。

但不是法律的規章就可以借住房政策將上述行為合法化了。

幾乎全社會都認為房地產業中存在著大量的腐敗。確實，房地產行業與其他任何市場中有交易行為—特別是權錢交易行為—一樣都會產生腐敗，尤其是與資源相關的交易，更容易產生腐敗，這種資源包括權利的審批，涵蓋教育資源、醫療資源、土地資源、金融資源等。但這種違法的腐敗會有法律去制裁的。雖然可能會有尚未發現的，但天網恢恢，違法的行為總會有暴露的時候，總是無法逃脫法律的制裁的。但唯有制度性的腐敗可以合理地規避法律的制裁。而房地產業中，尤其是住房分配中最大的腐敗恰恰是這種制度性的腐敗，一種打著保民生、穩定房價的旗幟卻實行特殊權力下的資源分配而形成的巨大貪污與腐敗。

一、《城市房地產管理法》授予了國家在劃撥的土地上建設房屋作另行規定的權力，讓劃撥土地的國家資源失去了法律的保護，變成了由國家行政部門另行規定管轄的范圍。而這個規定讓朱镕基總理的苦心變成了后者收入再分配的甜點，規定給了各級當權者充分利用可以制定規定的權力，讓“最后的晚餐”可以永遠地吃下去。

比如備受社會攻擊的經濟適用房政策，這本是市場化改革初期的一種過渡性設計，猶如價格改革初期和匯率改革初期的雙軌制，是一種階段性產品，本應是為解決中低收入家庭的磚頭補貼產品。從23號文件過渡到18號文件①時，其供給對象已從中低收入家庭明文調整為低收入家庭，本應該是向社會公開供應的，符合低收入家庭標準的都可以公平享受的產品。但是，讓制度設計的決策者大吃一驚的是，絕大多數經濟適用房變成了中高收入家庭的一種財產再分配。

即使不考慮最初的“經濟適用房”是為了拉動中國經濟而放棄了23號文件中明確規定的應有嚴格的準入準出制度的執行，如今也會有大量的社會爭議之后仍未解決這種國家補貼自由分配不公的問題。在深圳“經濟適用房”的銷售中，仍無法避免大量開寶馬車的家庭購買的現象。大量的一次性付款購房早已證明了這種政策的不合理性。而60平方米小戶型無人認購更說明了這種打著民生招牌的制度早已不能解決民生問題，而已變成了一種資源性財產的再分配。

不管怎樣，至少公開發售的“經濟適用房”多多少少還是讓一部分低收入家庭享受到了政府的補貼，并改善了住房條件。更嚴重的腐敗則在于，各級政府在經濟適用房之外，又規定了一大群本不應享受經濟適用房政策、不敢向社會公開家庭財富與收入的家庭，另行適用“相當于享受經濟適用房政策”的政策。

全國各地均在住建部的檢查中發現了大量的這種專門向政府官員、機構、特定人群供給的，利用經濟適用房政策的“官邸”。先期還有檢查，如今已到了不但住建部不敢去查處，連審計署都不敢去審計的地步了。

北京市則在2004年之后每年都供應了大量和超計劃的“經濟適用房”和享受經濟適用房政策的建設用地。2006年、2007年，這些用地的總量大大超過了市場中商品房建設用地的總量，甚至高出數倍。連續兩年沒有完成商品房建設用地的供給計劃，但是卻以180%以上的超額完成了“經濟適用房或享受經濟適用房政策的用地計劃”，且市場中只有相當于商品房供給量不到四分之一的經濟適用房面向社會，其余的用地都變相地進入了政府決策部門的口袋，成了腐敗與貪污的渠道，并罩以合規分配的保護傘。

如北京“廣源居”的房子，以每平方米4 000元的價格出售，局級以上干部分配180~240平方米，每平方米比市場價格低了10 000元，則一個干部的財富至少增加了180萬元。一個數十萬平方米的小區，地價、稅費減免及補貼達10多個億，就這樣合法地流入了個人的腰包，成了家庭的合法財產收入。

這樣的案例在北京數不勝數。這種利用權力借政策而合規占有國有資產的現象與《刑法》中犯罪的差別僅僅在于不是非法的。但這之所以不是非法，只是在于沒有相應的法律，而只有這些由享有住房分配權力的機構制定的規定。用手中的管理權力立規而占有國有資產，也應是一種貪污腐敗。

山西太原的這種“官邸”性小區，我曾專門去看過，沿河的幾棟樓戶型都大于經濟適用房的限制要求，專門供給了省直屬機構，低價變成了財富的分配。河南鄭州的幾十萬平方米“官邸”住房也是以享受經濟適用房政策相當于市場一半的價格出售的。這樣的例子在全國各地數不勝數，僅靠享受經濟適用房政策這一條而向家庭轉移的財富大約就要以上萬億元人民幣計算了。
經濟適用房政策已成為了向部分特定人群輸送社會與國家財富的主要渠道。盡管用人頭補貼的方式會有許多統計上的麻煩，但至少這些并不是中低收入家庭成員的官員們是不可能明目張膽地領取這些人頭補貼的。中國的住房制度改革之所以遲遲不能從最原始的磚頭補貼向更有科學性的人頭補貼轉變，一個重要的原因大約就是，立規者無法再這樣方便地為自身享受這種腐敗與貪污創造機會和大開方便之門了，不能這樣理直氣壯地占有和侵吞國有資產了。

二、兩限房政策。兩限房同樣是沒有上位法支撐的特殊產品?！冻鞘蟹康禺a管理法》中只規定了兩種取得土地使用權的方法：一是出讓，二是劃撥。前文已指出了諸多劃撥土地中立規的弊病。而對出讓土地中的商品房進行限價并不符合住建部88號令對商品房是“市場調節價”的規定，也不符合《價格法》對市場調節價的法律規定，可以說是一種明目張膽的違法行為。

在2009年的全國政協會議上我提出了三個提案。一是關于廉租房的提案；二是關于保障性住房的提案；三是關于房地產市場化的提案。政府指定的答復提案的辦理部門都不承認兩限房是保障性住房，也不承認是完全市場化的商品房，那么這種既不是保障性住房又不是商品房的法律依據在哪里呢？在中國的法律中找不到依據，那么就根本不應該存在，應依法取締。至少地方政府無權違背法律的規定自己建立一套不合法的規定。

更可怕的是，腐敗還在于借此政策的“三定”：將兩限房政策的用地出讓給特定的供給對象；將制定的政策向特定的人群傾斜；成了對特殊人群的合法保護。之所以有大量的兩限房土地供給但只有少量的兩限房進入了市場，正是在于這種政策再一次變成了一種國有資產向少數人分配的渠道。

當網絡上、媒體上大量的文章在批判茅以升先生的觀點，“這類打著保障性住房旗號的住房不應建戶內廁所，而應建公共廁所”時，也許這些人并不知道茅先生的用意正是在于指出這種大量的利用政策保民生的名義而大行貪污腐敗之實的現象。如果無法用民間的力量推動讓這些立規者主動停止在住房制度中的腐敗，那么就只好用不建戶內廁所來被動地限制腐敗了。雖然這樣會降低低收入家庭的生活舒適度，但至少能避免不應享受政府磚頭補貼的人群占國家的便宜，至少讓同樣的資源更多地被應享受保障的家庭享受，而不會變成分配不公中的貧富差距不合理擴大化。

三、棚戶區改造的民生項目也同樣會變相地成為滋生“腐敗”的政策。盡管這些政策的本意是好的，但總有些想借此腐敗的官員會用保民生的幌子謀求私利。

20世紀50年代的機關大院、建國初期的所謂職工宿舍區，如今大多都已成了房屋破舊、人員擁擠的“棚戶區”，恰恰可以名正言順地利用棚戶區改造的優惠政策來實施改造了，恰恰能把優惠的保民生政策用在特殊人群身上了。無非是這些住在棚戶區的人群并不是應用國家優惠政策給以保護的低收入家庭，但誰讓文件中并沒有對棚戶區嚴格的限定與條件界定呢！那么，各級政府不就有了可以用建規立制的方式發個合法的紅頭文件，而將能分享國家資源的政策向某些人群或地區傾斜了嗎！

……

只要有空子，總會有腐敗。如果是法律的空子被合法授權，變成了各級政府可以用規代法，那么這些政策上的空子就不再是違法而變成了合規，變成了公開的貪污。

只要政策可以由某些權力機構說了算，那么就完全可以用規代法讓貪污腐敗合法化。不是已有紅頭文件在限制購買外地的產品和煙酒了嗎？不是已有紅頭文件讓官員們低價購買定向拆遷房了嗎？那么用紅頭文件為某些人開發低價的享受經濟適用房政策的住房、享受限價的住房、享受棚戶區改造優惠政策的住房，不就成了順理成章的事情了嗎！
制度性腐敗恰恰是指因制度的不完整、缺陷而給了腐敗以合規的保護，讓貪污和不合理地占有國家優惠政策和資源成為“合法”的行為。開發商與官員勾結的腐敗至少有法律在約束，而合規的統一行動的腐敗則讓百姓無法利用法律去維護被侵害的利益，反而讓貪污有了合法性。開發商與官員勾結形成的腐敗再多，也在這種合理地侵占低收入家庭的利益而轉換成官員或少數人個人財產的腐敗面前成了小巫見大巫，微不足道了。

只有堅決地堵住這些制度性腐敗、徹底地砸爛“最后的晚餐”的飯碗與餐桌，讓除了廉租房之外各種打著保民生名義而形成的國家財富再分配的制度性政策都退出歷史舞臺，真正實現市場化和保障性的雙軌制，才能讓中國的經濟和收入分配都進入正常的軌道。

正是這些夾雜在市場與保障之間的多達10多種的住房政策，讓住房制度成為了中國最大的腐敗源頭，合規地侵吞著大量的國有資產。