經濟觀察報 記者 歐陽曉紅 趙娟 證券市場滿腔熱忱期待的養老金（下亦稱“社會保險基金”）入市，隨著人力資源和社會保障部（下稱“人社部”）2月23日宣布該事宜尚無明確時間表而將漸趨沉寂。

但是，關乎于社會保險基金管理和運營的一場變革即將啟幕。

本報獲悉，一項史無前例的針對社會保險基金的大檢查正在全國范圍內展開。自2月中下旬開始，國務院專項檢查組開始進駐各省，對各地養老金的收繳、管理、支配等各方面的情況進行摸底調查。

據了解，此舉既是國家審計署今年的重點工作之一，也是為目前市場熱議的養老金運營管理包括入市等制定政策的依據。全面檢查之后，國務院或根據具體情況，出臺統一的養老金政策。

據中央電視臺報道，2月23日，人社部副部長胡曉義表示，社會保險基金如何實現投資運營保值增值，是一個很復雜、需全面研究的過程。報道中還提到，今年1至4月，國家將在全國范圍內對社會保險基金進行審計，三項基本養老保險、三項基本醫療保險將是審計重點。此外，對地方試點或開展的機關事業單位養老保險、農民工綜合保險也將一并進行調查。

逐級分層檢查

接近財政部的一位人士透露，就此次養老金全國大檢查，有關部門已經開過協商會，原則上先摸底，再分片分區進行檢查。

2月22日，一位地方政府官員告訴本報，關于此次養老金檢查，僅一個省的檢查條款就有90余項，預計將耗時兩個月時間。

據其透露，全國性的審計檢查將逐級分層進行，如國務院檢查組對省、省級檢查組對市、市級檢查組對縣，等等。而全國各層級檢查全面做完，估計要半年左右的時間。“在大檢查期間，除正常支出外，所有的社會保險基金管理和使用都停下來。”上述地方政府官員稱。

無獨有偶，近日，一些關注遼寧省投標養老金受托管理人的基金機構亦獲知該進程并未真正啟動。

記者從接近人社部人士處了解到，目前對養老金投資運營討論的主要有兩種基本模式：一種是委托全國社會保障基金理事會管理，另一種是各省市場化招投標。前者已有試點——約兩三年前在做實東三省基本養老保險時，黑龍江和吉林省已將約1.5%比例的養老金委托于全國社會保障基金理事會管理；而遼寧省是第二種情況。市場傳言，遼寧近幾年一直尋求市場化招標的方式征選管理人。

一位長期關注地方養老金的機構人士稱，由于遼寧省是最早做實基本養老的省份，規模較大，也最受市場關注。2011年底，遼寧省養老金規模約有800多億元。

目前，證監會在養老金入市方面的推進較為積極，郭樹清曾數次在公開場合發表言論?；鸸就瑯臃磻e極。“最近許多大型基金公司機構業務部的人員都在往北邊跑動，遼寧、廣東是勞工大省，在全國養老金這塊大蛋糕中金額最大，養老金業務很可能是未來公募基金發展的重點。”一家大型基金公司機構部負責人稱。

而無論是選擇黑龍江和吉林模式，還是自主招投標，最終基金公司等機構都會是最終的管理人選。由于連續兩年沒有賺錢效應，公募基金管理資產規模連年縮水，機構資金相對穩定且資金量大，地方養老金入市被許多基金公司看作未來業務重點。

然而，來自遼寧省的最新消息顯示，養老金入市暫緩。下一步或將是等待一個統一的政策和方案。

一位社保專家表示，養老金也具有財政屬性，因此也必然接受財政部門的監管。在國家審計署官網上赫然標有“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。”

早在去年5月，在審計署舉辦的2011年養老保險基金審計調查視頻培訓上，副審計長余效明就即將開展的養老保險基金審計調查提出要求：要全面掌握基金的總體收支、結余規模和養老保險政策的執行情況，特別要關注地方政策與國家政策不一致的問題；以及現行養老保險制度存在的體制性、制度性缺陷等三個重點，有針對性地開展審計。

問題或將現形

“1.92萬億元（截至2010年底）養老保險基金規模相對正步入老齡化國家的十幾億人口來說，只是杯水車薪，仍需要地方財政補貼，且資金缺口很大。”上述社保專家稱。

“養老金檢查最大的懸念是缺口未來到底有多大。”財政部國有經濟研究室主任文宗瑜表示，他估計，大檢查可能會暴露出一些問題，例如各地養老金賬面與實有資金是否相符？目前地方資金很緊，而地方政府所能管控的就是社會保險基金，是否會有挪用現象等。

在文宗瑜看來，社會保險基金現存三大難題：統籌水平很低，除了幾個直轄市實現統籌之外，有些省連地市一級的統籌都未做完；其次是社保水平極低，不排除上海、北京的賬面結余很多資金，但一些欠發達地區“差錢”；最后是整個社會保險管理體系較為混亂，多頭管理，多頭開戶。

上述社保專家說，在兩三年前的一次醫療保險基金審計中，就發現不少問題，諸如醫療保險資金被挪用、賬面與實有資金不相符等。重要的是“現收現付制”不同于國外的“積累制”，在“現收現付”機制下，由于歷史原因，很多社會保險基金的個人賬戶都是虛值，很難固定劃出一筆資金交由或委托給社會機構去投資。“過去全國‘現付現收’的平均水平，只夠發三個半月的社會保險基金。”該專家稱，“正在步入老齡化人口的中國，還有一個社會保險基金隱形債務的問題亟待研究解決。”

文宗瑜告訴本報，各地方“現收現付”水平差異很大，北京、上海足夠發放18個月的養老金，但有的欠發達地區不及過去的全國平均水平。

據國泰君安證券分析師鐘華測算，由于社會保險基金的統籌賬戶是共同所有，一般不能用于投資，能用于投資的只有個人賬戶和企業年金。

根據人社部的2010　年統計公報，個人賬戶和企業年金賬戶結存的資金量共4848億元，加上全國有27個省、自治區的838個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點基金累計結存的423億元，共5271億元。如果個人賬戶和企業年金均按照30%的投資權益類的限制，其余部分投資固定收益等，可投資權益類資金共1581億元，此外，還要扣除已經投資的部分。

事實上，此前廣泛討論的養老金入市渠道并無政策依據與實質意義。“先要有全國性的政策出臺，各地才可以操作，否則動用養老金就屬于違規。”上述地方官員稱。

框架設想

養老金大檢查的背后或旨在搭建一個養老金投資運營管理的大框架——出臺相關政策。

正如文宗瑜所言，在養老金如何入市沒有制度與政策的背景下，誰都不敢盲目行動，或者各省出政策，或者人社部會同財政部出臺政策。加之，社會保險基金預算也在中央財政預算之列，動用社會保險基金之前，不可能不出臺相關制度，此外“入市”還得廣泛征求社會意見。

有跡可循的是，胡曉義2月23日表示，社會保險基金投資保值的政策選擇將來一定會是綜合性組合式的，而不會是一種單渠道的狹窄的投資保值方式。

“由于社會保險基金需要財政資金兜底，最可行的方案是，人社部按照自己的‘路子’與財政捏在一起，在如何防控風險、安全第一的前提下，成立一個具有政府背景、新體制下的投資管理機構，使結余資金有計劃地保值增值。”上述社保專家認為，“這個機構可能與證監會并無太大關聯。”在他看來，財政職能的全部核心在于，能隨時調劑資金，由未來具備財政職能的管理投資機構，掌握社會保險基金的資金頭寸，有計劃地安排投資，“差錢”時，由財政承擔，且隨時可以把資金抽回來，“此機構的模式有些像中投公司或匯金公司。”

文宗瑜建議，養老金的管理可以多種模式同時推進，具備條件的地方不妨自設機構，像北京、上海等，不具備條件可委托社?；鹄硎聲ネ顿Y。

主張中央集中統一投資管理的中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，參照國外的養老金入市模式，國內養老金入市有三種可選方案：垂直分散型，即地方省級政府作為投資主體，省級基金管理機構作為委托人，成立省級運營機構作為受托人；其次是中央分散型——國家成立十幾家投資公司，由各地的養老金選擇交給他們來運作。最后是中央集中型——中央統一建立一個機構，把分散在各地的養老金上繳到中央，統一投資運營。

目前的大致管理構架是，人社部負責社會保險基金的監督和管理；財政部負責社保和養老金的資金來源，而中央財政是養老金虧空的最后“埋單人”；社?；鹄硎聲撠熒绫：宛B老金的投資運作。

然而，在“制度障礙、部委協調、地方政府‘差錢’”的三座大山重壓之下，養老金的投資管理規范似乎前途漫漫，全國大檢查只是邁出的第一步。