周達：中國宏觀調控定位的邏輯演進與發展趨向

宏觀調控的定位，即宏觀調控的主體、任務和手段，是理解和實踐宏觀調控這一國民經濟管理行為的重要前提。在中國，一個典型的事實是，改革開放后的宏觀調控幾乎伴隨著經濟運行的大部分進程，因此在不同歷史時期宏觀調控的定位隨著經濟轉型的深入發展是不斷演進的。通過考察中國改革開放后宏觀調控定位的探索和演進情況，有助于我們全面的看待和了解宏觀調控。

宏觀調控是改革開放后在中國市場化轉型的過程提出的一個新的經濟概念。中國黨和政府提出宏觀調控是同治理經濟環境、整頓經濟秩序結合到一起的。1988年9月26日黨的十三屆三中全會的會議文件第一次提出：“治理經濟環境，整頓經濟秩序，必須同加強和改善新舊體制轉換時期的宏觀調控結合起來”，“必須綜合運用經濟的、行政的、法律的、紀律的和思想政治工作的手段，五管齊下，進行宏觀調控?！边@是中央早期對宏觀調控的定性，指明了宏觀調控出現所依存的經濟運行狀態，以及宏觀調控應該重點關注的方面和所應采取的手段。1988年10月11日國務院前總理李鵬在國務院全體會議上的講話進一步指出：“在治理環境、整頓秩序的過程中，加強各級政府對經濟的宏觀調控，逐步建立完整的宏觀調控體系，這本身就是改革的內容。在治理經濟環境和整頓經濟秩序當中，我們將更多地利用銀行、稅收、海關等經濟調節手段，充分發揮各種法律、法規、條例的法治作用，同時也要使用一些必要的行政手段?！崩铢i的講話無疑是對宏觀調控初期性質的進一步明確，并對宏觀調控所應用手段做了進一步說明?？v覽中國黨和政府在改革開放早期的重要文獻，我們可以發現其中對宏觀調控的定位有這樣幾個特點：宏觀調控是一種非常規的、暫時性的經濟調節手段，是針對經濟秩序與經濟環境中的問題的；宏觀調控不但具有總量調控的功能，而且具有結構調整功能（這已經完全不同于西方主流宏觀經濟學中單純針對總量的政府干預）；宏觀調控的主體是多元的，中央和地方政府共同構成了宏觀調控的主體；宏觀調控的手段具有多樣性，以間接手段為主，是經濟、法律和行政等手段的綜合。

1988年以后，中國黨和政府對宏觀調控承擔結構調整任務的基本認識更加堅定，隨著經濟波動形式的差異，盡管對宏觀調控結構調整功能的強調有不同表達方式，但其觸及經濟結構的方向一直延續下去。例如，如1996年政府工作報告中提到：“要繼續加強和改善宏觀經濟調控。保持合理的固定資產投資規模和在建規模，加大投資結構調整力度，提高投資效益?！逼渲泻暧^調控的目的是力爭通過調整投資結構提高經濟效益，投資結構調整同時也是對產業結構的調整。1997年黨的十五大報告則提出“宏觀調控的主要任務，是保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長?！笔宕髨蟾娴倪@種提法說明宏觀調控結構調整功能不斷強化，宏觀調控結構調整的好壞直接關系到經濟是否穩定增長。2003年宏觀調控中的結構調整仍然和投資結構聯系到一起，而且關注到了地區結構，如當年政府工作報告提到“重點支持基礎設施建設，并同推進產業結構調整、企業技術改造、科技教育發展和生態環境建設結合起來，注意向中西部地區傾斜?！?

關于宏觀調控手段的認識也保持了延續性。1989年的中央政府工作報告再次強調了宏觀調控手段還應包括紀律和思想政治工作這兩種：“在治理整頓期間加強宏觀調控，要綜合運用經濟的、行政的、法律的、紀律的和思想政治工作的手段，五管齊下，特別要注意更多地采取經濟手段”。其后中央對宏觀調控主要手段的認識又回歸經濟、法律和行政這三種。例如，1998年中央政府工作報告中提出：“社會主義市場經濟條件下的宏觀調控，必須按照市場經濟規律，主要運用經濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，對國民經濟進行合理的調節?！?008年中央政府工作報告則提到“要加強和改善宏觀調控，堅持主要運用經濟手段、法律手段，發揮各種政策的組合效應”，中央在口徑上延續了以往將經濟與法律作為宏觀調控最主要手段的提法，但也強調了其他政策手段相輔助的必要性。

追溯宏觀調控定位演進的歷史，其中有兩個變化是值得關注的。

首先是宏觀調控的發生狀態產生了變化。宏觀調控逐漸走向常態，逐漸由體制轉軌時期的特殊產物轉變為社會主義市場經濟體制的重要組成部分，由非常規經濟管理方式轉變為常規的經濟管理方式。例如，2005年政府工作報告提出“宏觀調控與市場機制都是社會主義市場經濟體制的有機組成部分”。由此可以看出，中央將運行良好的宏觀調控體系列為健全與完善經濟體制框架的重要方面，認為其關系到社會主義市場經濟體制重要作用的發揮。宏觀調控既然作為社會主義市場經濟體制改革的重要內容，作為社會主義市場經濟體制的有機組成部分，必然要在很長一段時間內存在，這就同初始階段對宏觀調控依存于經濟環境、經濟秩序非常規運行狀態的定性具有很大差異。宏觀調控將要長期存在的另一依據是中央對利用宏觀調控保持經濟長期穩定重要作用的肯定。中央曾多次強調宏觀調控對經濟長期穩定增長的重要作用，例如2003年中央政府工作報告提出“宏觀調控要著眼于保持經濟穩定較快增長”。從以上兩個方面不難看出，宏觀調控的發生已經從經濟運行的非正常狀態逐漸轉向經濟運行的一般狀態，宏觀調控已經成為政府管理國民經濟運行的常規、持久方式。

其次是宏觀調控主體發生了變化，中央政府作為唯一的調控主體被明確、強調。在改革開放的早期，中央對地方政府在宏觀調控中的積極作用是認可的，地方也能在財政包干體制下對宏觀調控產生較大影響，在理論界也有很多學者在研究地方政府特別是省級政府如何進行宏觀調控的課題。伴隨著經濟轉型過程中地方政府微觀主體-政府二元角色的形成以及其帶來的一些問題，中央開始強調宏觀調控權力集中在中央的觀點，宏觀調控的主體也就被明確為中央政府這一唯一主體。例如，1993年中央政府工作報告指出：“各個部門和地方辦事都要量力而行，從經濟發展的大局出發，支持和服從國家的宏觀調控……?！?994年我國進行了財稅體制改革，明確劃分了中央和地方的財權，中央對財政的掌控力度加大。隨即，1995年黨的十四屆五中全會又再次強調：“宏觀調控權必須集中在中央，要維護中央政策的權威，中央在制定政策時要充分考慮地方特點和利益。地方要自覺服從和顧全大局，遵循國家統一政策，正確運用國家賦予的必要權力……?！?

從改革開放以來針對宏觀調控定位的探索和演進情況來看，筆者認為有以下幾點是值得理論界思考的：

第一，宏觀調控是改革開放后在中國市場化轉型的過程出現的經濟現象，宏觀調控是中國經濟特有的經濟現象，是中央政府根據對國民經濟運行形勢的基本判斷，審時度勢而采取的強力干預經濟的特殊行動，屬于特殊的國民經濟管理行為。因此，宏觀調控作為一個經濟學概念是具有中國特色的社會主義市場經濟建設實踐的理論產物，它不是從觀念中生發出來的抽象概念，而是在回應中國自1978年開始的面向社會主義市場經濟改革開放實踐中產生出來的問題時提出來的概念。

第二，宏觀調控既然是中國特有的概念，那么就不能將它簡單地等同于西方式的政府干預。但是，一個事實是目前理論界對宏觀調控的理論解釋和指導是多種多樣，很多學者用西方凱恩斯主義的政府干預理論或宏觀經濟理論對此加以詮釋，但這些理論解釋和指導大多離中國國情太遠，不能從根本上準確的對中國宏觀調控加以定位，也難以對中國宏觀調控有效性和合理性回答。進一步，簡單的從西方主流宏觀經濟理論出發也難以為中國宏觀調控實踐提供合理有效的政策建議。

第三，從歷史文獻的梳理情況看，關于宏觀調控的定位經過30年來多次宏觀調控實踐的探索形成了比較清晰的認識，但這并不能說明成功地進行宏觀調控就是順理成章的事情。必須注意的是，在改革開放30年后，實行宏觀調控的體制基礎和背景與20多年前相比有了很大的不同，在多元化產權格局和利益格局已經形成，而各類市場主體的權利意識和利益意識均大大提升，因而在宏觀調控如何處理好中央和地方政府之間、政府和企業之間、政府和社會之間，社會與個人之間的利益關系，成為成功進行宏觀調控的一個核心問題。

（轉載自《北京行政學院學報》2008年第4期，參考文獻略）