王靜：中國宏觀調控反思：基于2003年以來的調控實踐

一、問題的提出

自2003年以來的這一輪宏觀調控是我國社會主義市場經濟體制初步建立的背景下發生的，因此在一定程度上具有了探索性的意義。伴隨1998-2002年間曾經出現的有效需求不足，國內一些學者認為我國宏觀經濟的主要矛盾將不再是經濟過熱，而是轉向市場經濟條件下比較普遍存在的有效需求不足為主。但是2003年前后經濟運行狀態迅速逆轉舊有態勢朝向經濟偏熱以至過熱，在事實上否定了這種認識。并且，一個明顯的事實是，在宏觀調控的經濟手段和行政手段陸續出臺的過程中，除了在一個時間段上（主要以2004年4月前后為主）曾經有扭轉態勢的表現外，總體上經濟走勢由偏熱走向了過熱、經濟結構性過熱走向了全面過熱，這說明宏觀調控并未取得理想的效果。上述現象值得我們進一步思考。顯然，探討宏觀調控問題離不開中國轉型經濟的背景，轉型中的經濟運行是我們探討宏觀調控問題的一個前提。

二、轉型期經濟運行特征和宏觀調控的依據

改革開放30年后，市場已經成為配置資源的主要手段，特別是與民眾日常生活密切相關的大部分產品市場已經基本實現了高度市場化。在這些產品市場領域，有效需求不足帶來的失衡成為一個常態，因為其與民眾生活直接相關且總量占比較高，因此可能促成總體經濟偏冷態勢。在這一條件下，植根于市場經濟并以財政、貨幣政策等間接性經濟手段為特色的宏觀經濟政策具備了發揮作用的現實條件。

但是，具體分析當前中國的市場結構我們發現，因為制度變遷本身的長期性特征，以及為穩妥起見改革方案上選擇了漸次推進的路徑，我國市場化程度存在結構性的不一致，一些重要商品的生產和要素的供給仍然是行政性壟斷的，市場因素成分很小。例如，從要素市場來看，作為資本價格的利率總體上仍是強制性的；土地要素的市場化也存在雙軌制，即征地環節的強制性、計劃性與流轉環節的市場化。

于是，市場化程度較薄弱環節的子市場價格不是充分競爭意義的均衡價格，這些價格可能大大高于均衡價格——這是壟斷價格的一般特征，也可能低于均衡價格——這是供需過程中權力介入的結果，其中的巨大價差形成了個別行業的高額利潤，為市場經濟運行中出現結構性過熱埋下伏筆。以2003年以來房地產市場為例，土地市場價格偏低，而房產市場價格偏高，巨大的利潤空間導致市場主體以及產品供給劇增，并因此帶動了該產品相關上游行業（例如各種建材）和相關下游行業（例如裝飾裝修）價格上漲，行業性過熱成為必然之勢。

在上述轉型期特征明顯存在的背景下，部分市場（主要是下游產品）存在著供過于求的矛盾，部分市場存在著擴張的壓力（主要是上游產品），于是除了供過于求、供不應求以及供求均衡這三種市場經濟條件下的狀態之外，轉型期的中國國民經濟運行還可能體現出另外幾種不均衡態勢。當以上三種態勢在現實中出現時，既不利于我們把握經濟運行的總體狀態，也不利于經濟性宏觀調控手段發揮作用。從經濟運行態勢的判斷來看，一方面，單純考察總體GDP增長率指標變得不可靠，看起來正常的總體指標可能內涵了部門間三種不同的搭配，單純考察GDP顯然不能把握宏觀經濟的真實形態；另一方面，從CPI的變動來看，在上游行業由于過熱態勢已經造成價格上漲，而下游行業主要是與公眾生活息息相關的產品，其高度的市場化程度下有效需求不足的常態一般會使市場均衡價格相對平穩，于是上游價格上漲對下游價格的傳遞效應大大降低，表現為傳遞速度和傳遞程度的減緩，因此以CPI為主的價格判斷標準也出現失靈。于是，宏觀調控的必要性和選擇時機變得模糊，宏觀調控的相關理論處于難以指導實踐的尷尬境地——此時，主要采用西方主流經濟學分析工具和視角的宏觀經濟規范性研究在診斷中國宏觀經濟問題上出現力所不逮，是否應該進行宏觀調控更多地只能依賴于實際工作部門相關人員的主觀感受性分析。

三、轉型期宏觀調控的手段和調控客體

從理論上分析，宏觀調控應以經濟手段為主，行政手段為輔。因此，如果說1994-1996年及以前歷次緊縮性宏觀調控中行政手段居于主導地位是因為市場化程度低，經濟手段難以發揮作用，那么2003年社會主義市場經濟體制已經初步建立，治理經濟過熱應以經濟手段為主，行政手段應逐漸退出。

從實際情況來看，2003年以來的宏觀調控具有鮮明的階段性特征，在2004年4月以前，調控手段主要以貨幣信貸政策為主，行政措施以勸告、警示等柔性手段為特征；2004年4-5月間以行政手段、法律手段為主，密集程度高、針對性強、密度大的行政性手段成為鮮明特征，并取得了立竿見影的效果；自那一時期到2005年底，專門的宏觀調控手段轉向經濟手段，同時中央政府工作的核心轉移到了調整結構、深入體制改革上來；但是，2006年后經濟偏熱走向全面過熱的特征日益明顯，宏觀調控中行政手段和經濟手段并用的做法區別于前三時期。

可以斷定的是，整個考察期內經濟手段作用式微，這可能有政策時滯的因素，但非主要原因，如果不能深入思考轉型經濟特有的結構性特征，就不能理解經濟手段效用不佳的根源。根據筆者的研究，盡管法定存款準備金率被不斷調高，但是，在當前利率、匯率制度下，商業銀行的超額存款準備金仍在不斷增加；只要要素價格仍然偏低，相應部門就能獲得超額利潤，他們就會千方百計爭取資金增加供給，考慮全局而偏于柔性的總量性政策就會歸于無效；另一方面，在總量性手段頻繁出臺的過程中，下游部門也會受到連累，因為面對宏觀調控，下游企業減產在先，上游企業減產在后，總量性政策發揮作用的領域出現了偏差，總體GDP如果下降，可能不是因為過熱行業被抑制，而是因為均衡或偏冷行業被抑制。

基于經濟手段效力有限，結構性過熱問題會不斷累積，必不得已行政手段就成為一個選擇。在市場經濟的條件下，運用行政手段受制于兩個條件，其一是自上而下的政令暢通，其二是中央對地方的充分信息。盡管我國在政治制度上實行單一制，但隨著經濟體制轉型中權力的下放和財政的分權，地方政府對當地經濟發展擁有一定的權限和責任，成為追求地方經濟和GDP增長的主體，地方政府也具備了微觀經濟主體的特征，成為宏觀經濟態勢的重要構成部分。同時，中央政府在市場經濟條件下也很難做到對地方政府的完全信息。上述條件的缺失使得行政手段調節經濟的效力大打折扣，勸告和警示基本不起作用，除非是強制性行政手段并配合一定的法律手段才能人為增強政令暢通程度，兼以下派調查組在一定程度上提高上下級之間的信息公開程度。通過以上兩條強制措施，行政手段發揮作用的條件在一定時期被恢復，其效力才得以發揮，但是這不可能是一種常態，等緊急時期過后，中央政府和地方政府的關系會歸于常態，上述兩大條件就會再次缺失。

上述現象無疑是值得關注的。首先，行政手段發揮作用的兩大條件在市場經濟條件下已經不完全具備，在緊急時期的特殊選擇盡管恢復了這兩大條件，但一方面這只是應急之舉、不可常為，因為這種做法可能被認為是計劃經濟的回歸而引起理論界的激烈爭議，另一方面，這些手段對于微觀市場行為主體的打擊可能在制止過熱的同時出現矯枉過正，從而違背宏觀調控屬于順應市場規律的“微調”的屬性。其次，相對于完善的市場經濟條件下宏觀經濟政策的客體為企業和家庭，我國宏觀調控的客體添加了地方政府，由于地方政府兼具經濟管理者和微觀主體的雙重特征，那些針對普通微觀主體的經濟性、總量性的調控手段有效性也就被打了折扣。

三、總結與反思

綜上，我國經濟的轉型步入了一個特殊階段，這使得我國宏觀調控的難度空前加大。首先，由于轉型經濟的結構性特征，傳統的宏觀經濟運行態勢判斷標準失靈，宏觀調控的必要性和調控時機選擇標準十分模糊；其次，面向總量的經濟手段容易出現矯枉過正，而結構性手段在宏觀調控中的地位、作用和有效性的認識在以往的研究中往往是被忽略的；第三，我國在以往歷次宏觀調控中較常使用的行政手段在宏觀調控中的地位被受到懷疑，且有效性也在下降?；谝陨戏治?，我們可以得出的結論是，我國轉型期宏觀調控理論建構尚未完成，至少有以下幾個層面的問題值得理論界關注：

第一，全面的認識宏觀調控仍然是必要的。宏觀調控的目的是解決經濟失衡，以最小的成本解決經濟失衡是宏觀調控的最終目標，因此，作為市場經濟條件下的產物，宏觀調控的最優選擇是通過市場機制間接改變微觀主體行為從而改變供求關系，這一選擇即所謂“市場法則”。但如果這種最優選擇不能解決現實問題，政府機構不可能坐等狀態惡化，所以宏觀調控也必須遵循“必要法則”，這既隱含了宏觀調控的時機選擇，同時也要求在一般的經濟手段失效或低效時采取其他可行的手段。

第二，調整根據西方主流宏觀經濟學的一般思路判斷經濟運行態勢的做法，建立與轉型經濟相適應的經濟結構指標體系以觀測判斷經濟運行狀態。根據各部門市場化程度的強弱建立市場化程度結構指標體系，以判斷不同部門的運行狀態，劃分的依據可以根據市場主體多寡、價格形成機制等標準確定；而且，需要對不同部門進行動態考察，以便根據市場化推進程度進行調整。

第三，宏觀調控的經濟手段體系需要不斷完善，，應該包括總量性手段和結構性手段兩大部分。特別的，鑒于我國轉型期結構性矛盾的特殊性，研究結構性調控手段可能的選擇、作用機理及其效果是宏觀調控理論一項亟需補充的內容。

第四，針對行政手段在市場經濟條件下效力逐漸低下的現實，更多地選擇經濟手段是一個必然趨勢，但是在缺失有效的結構性經濟手段體系之前，在緊急時期求助于行政手段仍然是一個次優選擇。事實上，即使在市場機制相對完善的國家也會在緊急時期采取一些不得已的措施。但是，為了避免可能的非議、地方政府和其他微觀主體觀望導致的政策時滯，行政手段應該走上法治化的軌道。

（轉載自《北京行政學院學報》2008年第4期，參考文獻略）

• · 孫國梁：走向科學發展：中國發展觀的演進與建構 　|　 2008-08-20
• · 林暉：貨幣政策決策的科學性和有效性：基于從緊貨幣政策的反思 　|　 2008-08-20
• · 周達：中國宏觀調控定位的邏輯演進與發展趨向 　|　 2008-08-20