土地問題絮論(1)

經濟觀察報 秦暉/文

之一

“模糊產權，促進流轉”不是好辦法

“明晰產權”：同志仍需努力

十七屆三中全會開過幾個月了，關于“土地新政”的議論仍然在進行。全會的決定體現了最高層對目前農民問題的重視，也強調要繼續推進改革。而且從決定的文本看，也的確有一些新的提法，如土地承包“長久不變”、要縮小國家征地的范圍、允許農村集體土地入市交易等等。

但是 《決定》主要是原則性的文字，具體的進展還要看《土地管理法》及其實施細則的修訂結果。對于決定的主要精神，有人歸納為“明晰產權，促進流轉”；有人則歸納為“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”。而“明晰產權”似乎是個共同的說法。

然而，全會之后一些參與政策制定的官員、學者發表的解釋性言論，卻有不少含混乃至自相矛盾之處。

例如，對于所謂“長久不變”，有人說就是具體的承包權長久不變，除了“自愿有償的流轉”外不再搞所謂的“調整”，并稱有的地方搞“調整”是不合法的。有人卻說“長久不變”的只是土地承包制這個制度，農民要求三五年一“調整”也是可以的。

對于不改變用途的農地流轉，有人基本上解釋為自由交易。有人強調不許“絕賣”，承包人必須永遠保持回贖權利——這似乎是要保護小農。但有些人的解釋卻相反，他們說政府必須把農地流轉引導到“高效”的“規模經營”方向，甚至說政府應該支持“大地主”集中土地。

對于“縮小政府征地范圍”，一般理解為政府征地應該限于重大公共利益項目，但對于“公共利益”如何認定、根據什么程序認定，卻仍然很不 “明晰”。如今流行的似乎是“商業性”項目與“公益”項目的區分。但是姑且不論什么是“商業項目”并不容易界定，更大的問題是：由于土地開發的 “外部性”效應，許多商業性項目其實大有關于公益，而許多“非商業性”項目，如官府的樓堂館所、豪華衙門和一些“形象工程”，甚至那些專供政府部門人員的“福利房”，老百姓是否認同其為 “公益”，實堪懷疑。

而對于“征地范圍”縮小后不在范圍之內的那些“改變用途”的流轉，政府又將如何進行“用途管制”？現在比較明確的是：如果農民愿賣地，未必就可以賣——因為有保護耕地之類的管制措施。但是如果農民不愿賣，是否就可以不賣？最近出臺的那些“土地換某某（保障、住房等等）”是自由交易，還是不能討價還價的“動員式交易”？所謂“集體土地”可以進入這些領域，是否意味著“村官賣村地”已獲允許而農戶處置自己的土地仍然不行？

最后，對“小產權房”宣布的“保護既得利益，但下不為例”政策究竟如何理解，也是眾說紛紜，從宣布后小產權房交易在許多地方明顯升溫的情況看，“下不為例”怕是談何容易。

“促進流轉”：利弊仍待觀察

所以，“明晰產權”雖為各種解釋者共同強調，但是目前看來，這一點恐怕并未做到。而無論從《決定》的文字本身看，還是從《決定》公布至今的社會反應看，比較明確的只有一點，即今后要進一步推動“土地流轉”。果然，最近各地 “土地換保障”、“宅基地換住房”等動作紛紛出臺了。

加上近來因國家改行反危機戰略，中央四萬億、地方十八萬億元刺激經濟的大政策和一系列措施出臺，各地一片“大干快上”的氣氛，對土地的需求在未來一個時期應會急劇上升，“促進流轉”的大潮更加波瀾壯闊，是可以想見的。

然而與此同時，經濟危機卻使上千萬農民工失業回鄉。土地權益對他們的重要性增加了。這種情況下“模糊產權促進流轉”會引起什么？

搞市場經濟，土地流轉無疑是個大趨勢。但在目前農民涉地諸種權利尚不明確的情況下，由政府權力來“促進流轉”會帶來怎樣的變化，目前還很難說。實際上，由于“明晰產權”似乎并未實現，未來很可能出現的只是“模糊產權，促進流轉”。

日前鳳凰衛視“一虎一席談”要搞一個關于農村土地問題的辯論節目，請了我參加。由于我過去的論戰對手主要是那些聲稱 “地權歸農戶會導致土地兼并，損害農民利益”的朋友，我以為他們會出場。沒想到到場的不是他們，而是一位地方政府官員、一位開發商和一位據稱參與了最近土地政策修訂的學者，他們都不贊成“土地私有制”，但卻并不擔心“土地兼并”。相反，他們都異口同聲地抱怨“小農經濟”沒前途，土地在“小農”手里怪可惜了的。他們對前一時期的“圈地運動”評價甚高，并認為新政策會進一步促進 “圈地”以發展“規模經營”。至于農民的得失，他們有的說“圈地運動”大有利于農民，有的說由于“規模經營”代表著歷史進步，部分人即便受點損失也應該顧全大局。老實說，這樣的說法筆者以前也多次聽到過。只是不知那些以“防止兼并”為理由來反對地權歸農戶的朋友，聽了這幾位的說法有何感想？他們就不想與這些同樣反對“土地（農民）私有制”的朋友辯論辯論嗎？

當然，三中全會“土地新政”出發點是好的，“明晰產權”也無疑是它提出的方向。但是由于土地問題涉及的既得利益太多，并且因而爭議也很大，最后出臺的政策也許不能不帶有折中色彩?！懊魑a權”尚未成功，同志仍需努力。但是在模糊產權的前提下“促進流轉”卻會產生很多問題，所以有必要分析一下其利弊。

可以析分的權利并非“不明晰的權利”

我在以前的文章中已經說過，由于土地這種“財產”的一些特性，即便在一般認為是土地私有制的國家，“土地私有權”也會受到比別的財產權更多的限制。但是后來潘維先生列舉了類似事例后說，他們的土地產權都“不明晰”，因此要求給我們的農民“明晰產權”也是不對的。

我覺得潘維先生混淆了兩個概念：可以析分的權利和 “不明晰的權利”。法治國家的土地所有者對于他的“私有土地”的確并不擁有“百分之百的排他性絕對權利”，利益相關方和公共權力部門對這類土地擁有不同程度的干預權。其實何止地權，在民主法治國家任何財產權幾乎都有可以析分的特點，有些法學家表述為：財產權并非單一的權利，而是“一束權利”。而當代一些經濟學家更提出，應當以各種具體定義的“權利”概念來取代籠統模糊的“所有權”概念。但對于涉及財產的這些權利進行明晰的界定都是為了更好地防止權力的濫用，而不是為了在權利問題上攪渾水、給有權有勢者增加“自由裁量權”使其可以翻云覆雨上下其手。

例如，現代民主國家往往有強大的自治工會，資本家不能隨意解雇工人。這也可以理解為其產權受到某種干預和析分。但是析分出去的那部分權利未必是歸“國家”的。它首先掌握在雇員手里。所謂不能隨意解雇工人，是說工人擁有自組工會與資方進行集體談判的權利，從產權角度講也可以說是作為“利益相關方”的工人對企業主產權的運用（勞務契約的簽定）有一定程度的干預權。這當然不是說老板解雇工人必須得到政府許可，或者反過來說只要政府許可老板就可以為所欲為，也不是說政府可以不由分說地“減員增效”后再把裁員后的國有企業以 “就業優先”為名優惠地“置換”給“自己人”，當然，更不是說政府可以在沒有工會、商會間談判的情況下充當勞資雙方的“共主”，自行安排“勞資關系”。

土地問題也是如此。就以潘維先生提到的例子而言，美國住宅社區對環境、綠化乃至文化氛圍確實常有嚴格要求，業主不能對“自己的”住宅為所欲為地改建。但是所有的 “干預權利”都有明確的主體。你如果把宅門改成店面，誰有權來干預；如果把“自己”院里的大樹砍了，誰有權來制止，都是清清楚楚的。有權干涉這些事的并不是政府，而是居民自治的社區。政府不僅必須尊重法定屬于個人的權利，而且必須尊重社區自治權——比如說，社區管理實行居民民主自治，政府是不能往社區派“干部”的。在我們很多人看來，這社區就是“集體”，但是與我們這里由 “被集體化”形成的強制性“集體”不同，作為個人你加入不加入這個社區是你的權利。如果對社區干涉你改建住宅不滿，你可以賣掉住宅搬家到別處，無論國家還是“集體”都不能取消你的這個權利。國家當然也可以為“重大公共利益”而征地。但是正如我已經說過的那樣，何謂“重大公共利益”，通過何種程序確認這種利益，確認后又如何按程序行使征地權或“最終定價權”，都有清楚的界定，絕不是當官的就可以為所欲為。

“佃期”應該延長，“佃權”更該明確

總而言之，產權范疇下的“一束權利”哪個歸個人，哪個歸社區，哪個歸政府，與權利對應的又有哪些責任，都應當是清楚的，這不就是“產權明晰”嗎？

其實不要說外國，我國過去也有類似的“傳統”。例如在租佃制之下出現所謂“一田二主”現象：在租佃契約雙方規定的期限內，佃權（使用權）歸佃戶，而田主只保留收租的權利。在這個期限內只要佃戶履行契約規定的義務（交租），田主是不能把土地收回的。后來租佃期限逐漸延長到無限，就形成了永佃權，也就類似我們現在講的“使用權長久不變”。但是有一條：在“永佃”之前租佃雙方按契約進行的權利分割已經是很“明晰”的：如果是三十年期的租佃契約，那就意味著三十年內佃權是受保障的。田主要收回土地，除非通過討價還價在佃戶的同意下贖回佃權，否則只能三十年期滿后再說。如果再延長到“永佃”，那就成了“一田二主”，田主權利只限于獲得“大租”（“田底”租，區別于“佃主”出租“田面”獲得的“小租”而言，“大租”數額未必比“小租”大），而“佃主”即佃權擁有者就可以按自己意愿把“使用權”拿去“流轉”了。

顯然，在這里“田主”與“佃主”對于土地確實都沒有 “百分之百的權利”，但他們擁有的那部分權利卻是“明晰”的。否則，如果佃戶只有“模糊的”權利，田主要把他趕走就可以趕走，要讓他種地就不許他不種，那就不但不是永佃制，甚至都不是什么租佃制，而成了不折不扣的農奴制了！潘維先生設想的“模糊地權”，難道就是這樣一種狀態？

遺憾的是，我們過去所謂“三十年不變”就遠遠沒有做到“明晰”。我曾經說：如果我們做不到把土地所有權還給農民，至少應該把農民的“佃權”明確化。想要“流轉”農民的土地，就必須按自由交易原則向農民（農戶或自主性集體）購買（不是“征用”）“佃權”。（即便為“重大公共利益”而征地，也不能像過去那么個征法，我已另有敘述）至于這佃權是三十年還是更長，倒是次要問題。

我當然主張更長，因此也認為“長久不變”的提法有點進步。但如果過去的“三十年”就是稀里糊涂的，如今改成“長久不變”又有多大意義呢？過去的“三十年不變”往往被解釋成“承包制三十年不變，但具體地塊可以調整”，今天的“長久不變”也可以解釋為“制度長久不變，地塊想調就調”嗎？過去的“三十年不變”往往被解釋為身份性待遇，只要把農民強制性“農轉非”、“村改居”就可以把他們的土地“收歸國有”，今天的“長久不變”仍然是身份性待遇嗎？是不是一紙“村改居”的文件就照樣可以沒收他們的土地呢？過去在“三十年”之內可以搞 “土地換保障”——不是農民自愿賣地后自由選購保險產品，更不是國家作為公共服務責任來提供的普惠式保障或福利性轉移支付，而是“我沒收你的土地，再給你我認為合適的保障”，如今“長久不變”后是否仍然可以這樣做呢？

• · 公民的合法的私有財產不受侵犯 　|　 2009-03-23
• · 宅基地不可放開流轉 　|　 2009-03-21
• · 農業土地流轉問題和農村金融業發展問題 　|　 2008-11-24
• · 黨國英：農村改革在沖突中突進 　|　 2008-10-31
• · 鐘偉出席“中國地產新視角2008責任地產高峰論壇” 　|　 2008-04-22