已經公開一年有余的《關中-天水經濟區規劃》，在推進過程中，正面臨核心區域一體化建設貌合神離的尷尬。

西安是關中-天水經濟區 （以下簡稱關-天經濟區）內經濟總量最大的城市，按照關-天經濟區所提出的要求，西安和臨近的古都城市咸陽將承擔推進經濟一體化，建設西安 （咸陽）國際化大都市的重任。之后，陜西省政府在去年年底作出了設立兩市共建區——西咸新區，來實現這一目標的決定。

這一決定的核心內容是模糊兩市交界處的行政區劃邊界，由一個開發管理機構來實現統一開發管理。但這一決定正面臨變數，最近公開的西安灃渭新區托管和管理體制方案顯示，原本計劃由西安市成立的該機構托管的咸陽市70平方公里的土地，并未如計劃被托管。

權威人士向本報確認，今年以來，西安、咸陽兩市曾就該處土地的開發權多次協商，目前已基本確認仍由咸陽市自主開發，由于事關稅收、土地出讓等巨大的收益問題，之前由西安市統管的思路在短期內仍無法協調實現。而面對行政利益區隔帶來的一體化阻礙，當地學界甚至已有由西安、楊凌、銅川三地“三分咸陽”、在“十二五”中更改行政區劃的呼聲。

“核變”

在關-天經濟區規劃發布之前，西安、咸陽一體化的動議在當地由來已久。這個概念的提出，始于西安作為西北部地區的中心城市，相對于重慶、成都等西部中心城市，城市規模仍然偏小，經濟總量偏低。

陜西省在2002年提出這一構想，在歷史上曾經是同一個城市的西咸二市，當年簽署了 《西咸經濟一體化協議書》，自此標志西咸經濟一體化進程開始。

直到2009年，國務院批復 《關中-天水經濟區發展規劃》，提出“實現西（安）咸（陽）經濟一體化，形成現代化國際大都市，城鎮群集聚發展”，標志著這項工作得到了中央層面的認可和支持。

此后，陜西省認為，應當通過設立兩市共建西咸新區，來實現經濟一體化和建設“現代化國際大都市”的目標。

但在推行層面，仍然面臨大量的協調問題，一位不愿具名的咸陽市官員說：“中央的提法明明是將西（安）咸（陽），建設為國際大都市，但對于西安而言，很多提法往往理所當然的把中央的政策解讀為建設‘大西安’，把對等的合作的關系當做兼并?！?P>按照陜西省最初的構想，西咸新區將由灃渭新區和涇渭新區兩個開發區實體組成，在模糊行政區劃邊界的情況下，分別由西安和咸陽成立的兩個管理委員會進行開發管理。

以灃渭新區為例，該區規劃面積195平方公里，其中西安市125平方公里，咸陽市70平方公里，整個區域交由西安市成立的管理委員會來開發。而計劃由咸陽開發管理的涇渭新區，則全部為咸陽市用地。

2009年12月31日，由陜西省人民政府批復下發的 《西咸新區規劃建設方案》提出，“灃渭新區管委會受西咸新區建設工作委員會和西安市政府雙重領導，管理以西安市政府為主，西安市政府為建設責任主體”、“灃渭新區渭河以南咸陽所屬地塊交由灃渭新區管委會統一開發建設，灃渭新區管委會與咸陽按比例利益分成?！?P>“灃渭新區渭河以南咸陽所屬地塊”的開發權歸屬，此后一直被當地視為該計劃推行順利與否的焦點。但權威人士向本報確認，該處土地目前仍確定為由咸陽市自主開發建設，亦組建有相應的管理委員會，這一思路已獲得當地最高決策層的認可，短期內并不會改變。

而西安市最新公開的灃渭新區鄉鎮托管和管理體制方案亦印證了這一說法，該方案明確，灃渭新區將整建制托管西安轄區內5個鄉鎮，但并未涉及咸陽轄區的3個鄉鎮。

利益

西咸新區實質上已成為一個擁有3套管委會班子的特殊新區——涇渭新區管委會、西安灃渭新區管委會和咸陽灃渭新區管委會。

知情人士透露，造成這種局面的，遠非西安和咸陽兩地在協調時“態度是否平等”、“是合作還是兼并”那么簡單。

今年年初，西安市高調掛牌成立了西安灃渭新區管委會，自此，兩市開始尋求協調咸陽轄區內3個鄉鎮的托管事宜。而在此前，咸陽市已先于西安市成立有咸陽灃渭新區管委會，負責該處土地的開發管理。

西安方面有輿論認為，過去多年來西咸一體化推進不力的原因在于，一直以來咸陽市方面缺乏足夠的胸懷，不愿意放棄自己的“地盤”，他們認為，如果由西安市方面來主導整個灃渭新區的開發建設將更有利于區域的發展。

但在咸陽市官員看來，這種說法對咸陽相當不公平，這70平方公里的土地對于咸陽市意義重大，“過去幾年間，咸陽幾乎是舉全市之力發展灃渭新區，大量資金投入和落地項目都放在了這里”，上述咸陽市官員說，不能抹煞咸陽多年的建設成果。

況且，這部分咸陽轄區內地塊無論是地段還是區位優勢，都要遠好于西安轄區，“我們發展的比較早，基礎設施建設、對產業的招商引資等基礎工作都更好一些?！彼f。

統計顯示，2009年咸陽灃渭新區固定資產投入81億元，完成規模以上工業總產值110億元，財政收入3億多元，初步形成以先進裝備制造為龍頭，高新技術、生物醫藥、文化教育、房地產持續穩步發展的產業格局，目前區內有產業項目51個，總投資151億元，全部建成將實現工業產值570億元。

“這部分已建成工業項目的稅收、包括有意向、將來要落地的項目稅收，怎樣分成？除了存量，未來的增量又怎么算？這都是問題”，一位接近陜西省決策層的當地人士說。

他說，除了工業稅收，還有建設用地的拆遷和土地出讓所得，誰出錢？怎樣分？“這種跨市的利益分配都沒有先例可循，也沒有明確的法律和政策指引。這不是小數字，一畝地按100萬，6平方公里就是100個億，咸陽轄區70平方公里的土地，未來的建設開發用地指標當然遠遠不止6平方公里?！?P>在他看來，在這部分土地對于咸陽意義如此重大的情況下，如果西安方面無法提出缺乏足夠的誠意和充分考慮到雙方利益的方案，托管合作的無法達成是難免的。

分歧

除了稅收、土地出讓所得等利益分歧，兩市對該區域的產業發展模式實際上也并不一致。

10月21日，咸陽市委黨報《咸陽日報》在頭版頭條高調刊發了標題為《咸陽灃渭新區著力打造國際大都市核心區》的文章，對咸陽灃渭新區的建設開發進展進行了總結和展望，在一些當地官員看來，這無疑是咸陽市對這部分地塊主導開發權的一次強調。

除了基礎設施建設，這篇文章還特地列舉了風潤新能源、同力礦用車、西電工業園、湯姆森電器、力之泉汽車配件、延長石油子午線輪胎等一大批工業項目的建設進展，并進行了展望。

而與之形成鮮明對比的是，西安灃渭新區目前大多數工作仍然停留在規劃層面，率先啟動的工作則是地產項目。今年8月，他們啟動了首個重大項目三橋街區綜合改造項目，對街道兩側相關區域實施大規模的拆遷改造，該項目是與中國建筑股份公司合作的。

據稱，中國建筑股份公司及其控股的中海地產、中建地產也將按照市場化的手段在灃渭新區進行大規模投資建設。

目前，西安灃渭新區管委會的管理團隊主要由西安市高新區方面抽調組建，西安市經開區亦有一部分團隊參與。

在尚未有工業項目簽約入駐的同時，西安市高新區管委會所控股的天地源、紫薇地產等地產商，亦已經開始介入灃河兩岸的地產項目。9月6日，天地源公告稱，將與實際控制人西安高科（集團）公司及公司控股股東西安高新技術產業開發區房地產開發公司等共同投資設立西安高科國際社區發展有限公司，新公司具體負責位于灃河沿岸的良家灘西安國際社區項目的土地開發。

此前，西安灃渭新區管委會高層曾在多個場合公開表述，灃渭新區并不是一個工業園區或者簡單的開發區的概念，而是一個城市新區。言外之意，房地產業將成為其重要的支柱產業。

形成對比的還有，在咸陽市這些工業項目“快速發展”的同時，西安灃渭新區管理團隊所來自的西安市高新區，卻在近年來屢屢受挫，不僅英特爾、戴爾等一大批重大項目與其失之交臂，已經達成意向的華為擴建、比亞迪二期等項目也因為各種原因遲遲無法落地，甚至因比亞迪二期項目土地問題被國土資源部公開通報。

這些分歧都令雙方進一步合作難以推進，“如果僅僅是賣地，搞房地產，誰又不會賣呢？”上述咸陽市官員反問到，他對于托管是否會對咸陽灃渭新區帶來幫助不愿過多置評。

在當地學者看來，西線一體化落此局面，原因在于缺乏更高一級政府強有力的領導和推動，“如果陜西省政府直接來管理西咸新區，就不存在眼下這些難以協調的問題了，但現在，省政府層面成立的西咸新區管委會只是個協調機構，可以說，陜西省政府是主動放棄了這次機會”，陜西省社會科學院學術委員會副主任、陜西省決策咨詢委員會咨詢委員張寶通說。

張寶通是陜西當地最早提出西咸一體化的學者，他說，從目前來看，西咸新區所形成的局面令人遺憾，從歷史上說，西安和咸陽實質上是同一個城市，而這兩座目前相隔僅20余公里的城市，其一體化推進遭此困局，令人扼腕。

他認為，在行政利益區隔造成的阻礙中，如果不進行行政區劃調整，這個問題仍將長期存在，既然西安和咸陽在歷史上是同一個城市，最好的辦法是 “三分咸陽”——將興平以東、三原以南劃歸西安，組建大西安；將彬縣、長武、旬邑、淳化等資源縣劃歸銅川，實現銅川老資源城市的可持續發展；將其余縣劃歸楊凌，設立楊凌市。