“大部制”并非萬能

楊興云

　　中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師陳天祥博士，主要從事西方國家政府改革、政府績效評估、地方政府與制度創新、人力資源管理等方面的研究，長期跟蹤研究“大部制”改革，被視為中國地方政府制度創新問題專家。日前，就“大部制”改革的相關問題，他接受了本報記者的專訪。

《經濟觀察報》：改革開放以來，中國進行過幾次較大規模的政府機構改革？這些改革各自有哪些特點，或者是成??？

陳天祥：仔細分析下來，改革開放以后，中國經歷了5次大的政府機構改革，分別是在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。

1982年，中國處于改革開放的初期，這次機構改革有兩個重要的任務，一是要適應經濟建設的需要，加強對經濟建設的集中領導，精簡機構，提高效率；二是要廢除領導干部終身制，解決新老交替的問題。由于這時我們還處于 “摸著石頭過河”的初期，沒有任何經驗可循，也沒有什么理論的指導，因而，從改革效果來看并不理想。例如，在改革之前，即1981年底，國務院共有100個機構部門，改革后減少為61個，但很快，到1986年底，國務機構部門增加到72個。

1988年的改革首次提出了以轉變政府職能為關鍵，按政企分開的原則，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主，改革使國務院機構部門由原來的72個調整為65個。但由于這時關于市場和計劃的爭論還處于膠著狀態，國家仍然以“有計劃的商品經濟”為目標，對轉變政府職能還只是一個模糊的認識，這就不可避免會導致改革方向難以明確，再加上后來的政治風波，使這次改革暫停下來。

1992年10月召開的黨的十四大明確提出了我國經濟體制改革的目標是要建立社會主義市場經濟體制。1993年3月召開的第八屆全國人民代表大會第一次會議上，又一次提出了機構改革的任務?！蛾P于國務院機構改革方案的說明》指出：“加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務和對企業的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開?！痹谶@次機構改革中，國務院共設立59個機構部門，比以前的86個減少了27個，國務院定員精簡了20%。

1998年的改革可以說是改革開放后的一場力度最大、規模最大的政府機構改革。這次改革除了繼續堅持轉變政府職能的目標定位以外，側重點是要優化政府組織結構，建立一個辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。經過改革，除國務院辦公廳外，部委數由原來的40個減少到29個，人員編制減少了50%。此外，在國務院的帶動下，省一級政府機構也進行了較大規模的改革，人員編制同樣也減少了50%。

2003年的機構改革沒有延續前幾次精簡機構的路線，而是著重圍繞轉變職能這一主題，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通管理體制改革，加強食品安全和生產安全監管體制建設。為此，國務院設立了國有資產監督管理委員會，將國家發展計劃委員會和國務院體改委合并改組為國家發展和改革委員會，設立中國銀行業監督管理委員會，組建商務部和國家食品藥品監督管理局。

《經濟觀察報》：有種說法，學術界大多數觀點認為，上述改革基本上都是失敗的，為什么？

陳天祥：事實上，學術界對上述機構改革的負面評價居多，原因在于，首先人們普遍把機構改革等同于精簡機構和人員，因而對機構改革后機構設置的反彈，尤其是雖然政府部門的人員精簡了，但財政供養的人員總量并沒有減少這一點普遍不滿；其次是對政府機構改革的期望過高，希望把計劃經濟體制下累積起來的政府管理體制中的所有問題一次性加以解決；第三是對機構改革的長期性和艱巨性認識不足。

中國的市場化改革是一個漸進式的政府主導的路徑選擇。由于原來市場基礎性力量薄弱，其培育需要一個過程，法制化也不完善，再加上與上述因素密切相關的信用問題，都使中國的市場化改革面臨著很多不確定因素，人們之間的交易行為面臨著巨大的風險和費用，因而需要有一個比市場更有權威的力量——政府暫時代行市場的部分職能，以維護基本的市場秩序，等到條件成熟后，再還權于市場，這就是為什么政府改革不可能一步到位的根本原因。

《經濟觀察報》：改革開放以來中國政府在行政機構改革方面有什么特點，就目前來看，行政機構改革有何迫切性？

陳天祥：在改革開放初期，政府機構改革是把直接管理社會經濟生活的機構裁減掉，改變由政府包攬所有資源配置權力的狀況，激活其他社會主體的機能，并相應地減少冗員和提高效率。事實證明，這些目的基本達到了。

但是，隨著市場化進程的日益深入，各類市場主體越來越成熟，在要求政府進一步轉變職能、減少對經濟和社會的不必要的干預的同時，提供更好的公共服務，為市場創造一個良好的外部環境。

經過近30年的高速發展，現在中國的市場化程度已遠非改革開放初期可以同日而語，這可以從各類非公經濟主體和社會組織的繁榮、中國經濟與世界經濟日益融為一體等事實中可見一斑。市場化的縱深發展向政府改革提出新的要求和任務，即盡快朝“小政府、大服務”的方向轉變。

《經濟觀察報》：為什么現在中國的行政體制的改革基本上都選擇“大部制”的模式？

陳天祥：所謂大部門制，即在政府機構設置上，在橫向整合職能和管轄范圍相近、業務性質類似的政府部門，組建一個大的部門統一行使相關管轄權的管理體制。與傳統的專業性部門相比，大部門管轄范圍較寬，側重于宏觀管理，側重于制定戰略和大的政策。

大部門制的優勢主要表現在：第一，有利于理順政府與社會、政府與市場的關系。大部門制跳出了傳統機構改革的模式，朝“小政府、大服務”的方向突破。由于大部門制把相關的職能和權力集中在一個統一的部門行使，就更容易擺脫傳統因過細的部門設置而造成的囿于單一行業甚至部門利益的角度思考和行事的定式，強調政府的宏觀調控作用，容易從公共利益的角度思考如何創造一個有利于不同行業、不同利益主體之間和諧共處、互補協調發展的制度環境，突出政府的公共服務職能，更多地思考如何更好地為市場服務、為社會服務的問題。另外，大部門制必然要求政府部門減少自己的職能和權力，把一部分權力還給社會和市場，并實現決策、執行和監督三個職能的相對分離，克服過去部門權力過于集中所造成的弊端。

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　第二，大部門制有利于決策的科學性，提高決策效能。由于大部門制把職能相關或相近的部門事務都集中在一起，這樣在做決策時，一是信息更加全面可靠，二是視野更寬，三是可以減少“經濟人”的自利動機，四是決策與執行分離后減少非決策因素對決策的不當干擾而使決策更接近“應然”狀態，從而提高決策的科學性和效能。

第三，大部門制有利于提高行政管理效率。大部門制有利于化解政府機構重疊、職責交叉、政出多門和有責無權或有權無責的矛盾，減少互相扯皮和公文旅行的現象，減少傳統部門細化設置下不同部門之間的過多的協調環節，較好地做到權責匹配明確，提高管理效率。

第四，有利于精簡機構和人員。在部門設置過多的情況下，每個部門都是相對獨立的，自然就會有各自相應的一套內部機構和人員，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，從而引起機構的膨脹和人員臃腫。而大部門制則不同，雖然其目的不在于機構精簡和裁減人員，而在于建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，但由于部門數目減少，客觀上有利于機構精簡和人員裁減。

即便是在西方國家，大部門制也是政府行政機構設置普遍采用的方法。

至于中國的行政體制的改革基本上都選擇“大部制”的模式，除了上述因素外，2007年10月，中共十七大明確提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。于是，“大部制”作為中國政府機構改革的一個確定方向，迅速走進人們的視野。

《經濟觀察報》：目前，廣東有深圳、順德、廣州等城市都實行了“大部制”改革試點，且都有不同的特點，你對此作何評價？

陳天祥：深圳的政治體制改革基礎較好，社會組織比廣州發達多了，加之深圳又是經濟特區，在政治體制方面有改革的先例，這有利于深圳做大膽嘗試。

因為大部制改革必須放權，把政府職能分解到社會組織和公民組織，所以社會組織發育健全的地方就有利于改革。成為，市場的發育程度也是一個基礎，總之，“大部制”改革是有條件的，它并非萬能，并不是每個城市都可以實行。

最值得肯定的是，深圳政府部門設置上打破現有的局、辦模式，按照政府決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，設置委、局、辦，決策權、執行權、監督權相對分離，完善了行政運行機制，是真正“大部制”的標桿。

順德將41個政府工作部門一舉砍掉25個，實屬大手筆，同時黨政聯動“合并同類項”也是一大特色，然而，由于順德只是縣區級政府，決策權力相對有限，更多的是執行，所以黨政合一，并沒有太大的問題。但不具備普遍意義，所以，難以作為標桿。

至于廣州“大部制”改革給人的大印象：一是相比深圳、順德的大部制改革，廣州改得比較保守，動作較??；二是廣州根據自身特點，改革重點放在了城市建設和管理方面，力主往“大城管”的方向走，這也是廣州此次政府機構改革的唯一亮點。

廣州“大部制”改革之所以動作較小，還與廣州的定位有關。廣州作為省會城市，不可能也不適合一瞬間動得太大。中國的改革，無論是政治體制還是經濟體制改革，都習慣“先試驗再推廣”的傳統做法。所以，這次動作不太大也沒什么不對，畢竟涉及的方方面面太多。

總之，大部制改革遇到的困難之一來自制度本身和立法方面，一定要給地方更多的改革探索權力，可以把上級的權力更多地讓位給地方人大，讓地方來決定機構的設置，反正是花地方自己的錢，應該沒有問題。

至于如何防止行政機構改革回潮，這就要求不能政府內部自己在改，要鞏固改革的成果，就要探索如何將改革成果法律化。以法律的形式規定下來，使之難以回頭。

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