附錄：張興奎遞交人大的信件

制定征地法的公民建議

全國人民代表大會常務委員會：

我國現在處于快速的城市化進程之中，由于城市擴張引發的征地日益頻繁，使土地利益沖突矛盾凸現。由于現行《土地管理法》規定的征地制度，形成政府對土地一級市場的高度壟斷，必然導致的制度結果就是土地所有權流轉的單向性和非市場化，在土地征收環節就無法區分公共利益與商業利益?！稇椃ā芬幎ǖ摹肮怖妗睏l款調整的是國家與被征收土地所有人的關系，而現行《土地管理法》的規定卻與《憲法》發生了錯位，導致土地征收的“公共利益”條款根本沒有適用余地，《土地管理法》所確立的土地征收制度偏離了《憲法》條款的本意。要解決好土地征收征用過程中出現的大量問題，保護人民群眾的切身利益，僅僅依靠《憲法》和《物權法》的規定是不夠的，因此必須制定專門的征地法，細化征地的法律程序和實施辦法，詳細規定現行法律中有關征地的程序性問題，增強征地的透明度，增加利害關系人的參與，做到合法、透明征地。作為專業從事房屋拆遷、土地征收法律實務的律師，我非常贊同以人為本、和諧發展的治國理念，高度認同十七屆三中全會決議和十二五規劃建議確立的征地改革原則?；诖?，我建議按照上述決議和建議確定的原則改革現行征地制度，制定征地法，構建我國公共利益用地征收、非公共利益用地征購的法律制度，完善城鄉平等的要素交換關系，完善征地程序，保障被征地人合法權益，規范征地行為。

一、制定征地法是落實十七屆三中全會決議、十二五規劃建議的需要

中共中央第十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中有關征地和保護農民利益的內容更是非常詳盡：改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

中共中央關于十二五規劃的建議也確定了改革征地的內容：完善城鄉平等的要素交換關系，促進土地增值收益和農村存款主要用于農業農村。按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革，積極穩妥推進農村土地整治，完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制。

這兩個綱領性文件確定的征地改革制度、允許農民依法參與非公益性項目的開發經營、建設城鄉統一的建設用地市場等內容，對改革征地制度提供了政策支持和理論導向，也為制定征地法指明了方向。

新的歷史時期，為切實改變以往長期形成的農民理所當然地付出、城市以國家的名義理所當然獲取的“剪刀差”體制，必須改革過度依靠國家強制力廉價獲取集體土地的征收制度，逐步走市場化道路，使農民能夠獲得土地增值財富收益，也使農民同樣有機會分享現代化、城市化所帶來的進步與文明。

二、制定征地法是落實《憲法》、《物權法》規定的需要

我國《憲法》第十條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償；《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產；《土地管理法》第二條規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。這三部法律都明確規定，征收土地必須出于公共利益。但《憲法》是根本大法，對征地只是原則性規定；而《物權法》在“公共利益”這一前提后“依照法律規定的權限和程序”的表述與《土地管理法》有很大的差異，這都需要制定專門的征地法予以補充和完善：土地征收必須堅持“為了公共利益的需要”的原則，改變目前只要是經濟建設用地就實行政府征地的做法。而且《土地管理法》在具體條文中也只規定了土地征收一種征地方式，《憲法》規定的土地征用并沒有在《土地管理法》中充分體現；實現十二五規劃建議“完善城鄉平等的要素交換關系”、體現公平交易的土地征購在《土地管理法》中更是只字未提，所以有必要制定征地法，構建土地征收、土地征用、土地征購并存的征地法律體系。

規范征地權的關鍵是進行程序性制約，征收土地既要看是否具有法律規定的權限，更要看是否符合法律規定的程序?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！边@一規定，使得政府壟斷了建設用地，其后果基本上是一切利用集體土地建設的項目都必須征收集體土地，導致了征收范圍的不當擴張和權限的不當行使，使違法征地事件越來越多。

《物權法》以“為了公共利益的需要、依照法律規定的權限和程序、合理補償”三原則為核心的征地制度，體現了我國關于征地制度改革的系統政策措施，明確了征地改革的方向。但《物權法》是普通法，僅對征地的一般性問題做出了規定，現行的《土地管理法》也不是征地的專門法，在征地立法的深度和廣度上都預留了很大的空間。

三、制定征地法是保護被征地人合法權利的需要

征地過程中造成被征地人權利被侵害的原因是多方面的，既有政策體制的因素，也有政府利益本位取向和自律不足的因素，但更多的是法律制度缺失的因素。從法律層面看，被征地人權利被侵害的根源在于現行征地制度與保護制度存在重大缺陷，過于注重征地行政管理的便利，而對政府征地行為規制不夠，忽視了對物權的保護，導致了公權力凌駕于合法私權之上，引發了財產權與公權力的緊張關系。

我國現行關于征地及被征地人補償的主要法律制度是在計劃經濟體制下形成并延續至今的，與我國社會主義市場經濟建設并不同步。計劃經濟作為一種行政經濟，一切經濟建設都由政府決定并投資，征地和被征地農民的安置補償也由政府負責。而市場經濟是一種自由經濟，強調投資主體和利益的多元化，經過批準的投資建設政府不必參與。被征地農民的安置補償也應當充分發揮社會各方面的積極性，主要是依靠民間力量解決，政府只是監督和調控。

由于現行征地制度下的征地補償法律法規并不完善，侵害被征地人合法權利的現象屢見不鮮。因此，必須立法確定合理的補償標準，并在確定農民集體土地財產權利的基礎上，依照市場價格確定補償金。同時還要完善補償金發放的方式，土地補償金必須在法定的期限內全部直接發放給被征地的農民。由于《土地管理法》及其實施條例等法律和行政法規有關土地補償的內容很不健全，甚至一些方面還是空白，因此應制定征地法，加快征地制度改革，從實體要件和正當法律程序方面規制政府征地權，同時還要完善被征地人參與制度和救濟制度，要保障被征地人有充分的話語權，在權利受到侵害時也能及時獲得公正的法律救濟，以使我國的征地安置補償從行政化納入法制化。

四、制定征地法是規范地方政府征地行為的需要

隨著工業化、城市化的高速推進，農地轉為非農地的進程大大加快，農地通過國家征用進入市場，形成“兩種權利體系、兩個市場、兩種土地利益分配”的二元土地市場格局。但是，由于政府壟斷土地一級市場，地方政府為追求土地利益最大化而大量圈地，并以招、拍、掛方式將土地實行獨家壟斷市場化出讓，這種地方政府以國家名義通過土地征收的剝奪方式進行的低進高出的制度安排，為地方政府實現土地利益最大化創造了方便條件，導致大量土地被圈占、城市房屋價格高企，給中央政府耕地保護、房價調控帶來嚴峻挑戰。

同時由于城市基礎設施投資主要資金來源于融資，背后依托于土地抵押和政府信用，因而這種政府經營土地的模式也存在著巨大的財政和金融風險。政府在土地市場化高價出讓的同時，農民的土地權利意識也逐漸覺醒，農民集體與政府征地沖突日益加劇，大量群體性事件發生，個別地方政府與農民土地利益矛盾激化。加上對地方政府征收行為的監督機制缺失和政府官員在征地過程中的權力尋租，使土地征收嚴重脫離法治的軌道，演變為一種難以控制的行為。為此，必須根本改革現行征地制度，用法律規范政府征地行為，限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用集體土地增加土地儲備，充分發揮土地資源的市場配置作用。

五、制定征地法是保護耕地、集約利用土地的需要

由于城市的擴大，農村耕地隨之急劇減少，而減少的耕地大多在大中城市的周邊，屬于肥沃的良田，由于區位價值和地緣優勢，城市的擴張首先征收的就是這些土地，可耕地日益減少，使我國耕地保有量隱含著嚴峻的危機。農田保有量減少，是一個涉及國計民生的問題，保持基本的農田數量是唯一保證我國糧食安全的現實可行出路。雖然國家實行嚴格保護耕地制度，但是地方政府出于利益驅動而不斷地增量征地并未收斂。在中央政府的高壓態勢下，一些新的土地占用形式又以創新的名義在地方流行，其中如以租賃為名行征占之實的土地租賃就日益盛行。這種濫占耕地作為建設用地的方式，避開了國家的用地審批制度，違法批地、占地，又規避了有關的稅費，也避免了耕地占補平衡義務，其行為不僅明顯違法，而且更為隱秘，更難以監督和懲治。

地方政府在出于利益驅動大量圈地的同時，卻造成大量土地資源的嚴重浪費。由于我國的土地征收制度，使土地高度壟斷在政府手中，而且主要是在各級地方政府手中，地方政府對土地可謂予取予奪，幾乎不受限制，而來自中央政府的制約又鞭長莫及。地方政府的土地征收又以行政權力為后盾，以公檢法機關護航，所以違法征地暢通無阻。加之土地征收補償的隨意性和低標準，結果是地方政府征收土地如同使用自家財物，“占而不征、征而不用、用而不補、少征多占”的現象非常普遍，土地閑置浪費嚴重，在全國省級以上的900個開發區中，已開發面積僅占規劃面積的13.5%，折射出中國城市化進程中土地資源浪費的驚人程度；更有很多地方長期囤積大量土地待價而沽，地方政府已經切切實實地成為了國土資源的真正“揮霍者”。

六、制定征地法是適應時代發展的需要

完善征地制度、規范征地行為是很久以來的一個熱點社會、經濟問題，近年來更是熱議如潮；改革現行土地征收體制、修改《土地管理法》的人大代表議案也每年都是熱點，特別是第十屆全國人民代表大會第三次會議，代表提出的關于改革征地制度、修改土地管理法的議案就有16件之多：華巖等36位代表、楊曉碧等31位代表、鄭霜高等33位代表、金星等34位代表、趙林中等31位代表、張新實等37位代表、孫桂華等30位代表、孫曉山等36位代表、于文等32位代表、賴每等30位代表、王維忠等30位代表、任玉奇等30位代表、袁敬華等31位代表分別提出議案（第4、193、320、376、609、645、672、712、735、804、844、864、951號），建議修改土地管理法，嚴格征地程序，提高補償標準，切實保障農民利益；周曉光等30位代表提出議案（第233號），建議制定土地規劃法，強化土地規劃的法律地位；張力等32位代表、劉明華等36位代表提出議案（第335、486號），建議制定征地補償管理法，規范征地程序和農民安置，保障失地農民的利益。

土地問題是關系國計民生的基本問題，和諧的土地關系、科學的土地管理是國家和社會可持續發展的根本保障，土地立法必須及時反映經濟和社會的發展要求。隨著我國經濟的發展、社會的進步和城市化進程的加快，現行的土地管理法在土地征用管理、農民權益保障、土地規劃管理等方面已經無法適應實際需要，有必要盡早盡快修改《土地管理法》，同時制定專門的征地法。

雖然改革征地制度已寫進中共中央十七屆三中全會決議達兩年之久，《土地管理法》的修改也有五、六年了，但至今尚無正果，期間雖有多起熱點事件發生，學者也是積極推進，但進步甚微。2009年12月，成都唐福珍事件發生后，北京大學法學院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五位學者建議全國人大常委會審查涉嫌違憲的《城市房屋拆遷條例》，今年1月29日，國務院法制辦在聽取學者意見的基礎上，出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，意圖對拆遷制度作出修正，人民對此熱切期盼，至今尚無確切頒布日期。由于新條例只是針對城市規劃區內的國有土地上的房屋拆遷，而對于發生在集體土地上的類似成都唐福珍和江西宜黃征地拆遷行為沒有法律約束力。即使新條例出臺，對于集體土地征收、房屋拆遷也是于事無補。再則，拆遷也只是征地的一個表象，其實質問題在于征地，如果不能解決征地問題，拆遷法律關系則不能理順。為有效規范和制約地方政府的征地行為，保護被征地人的合法利益，按照十七屆三中全會決議精神和十二五規劃建議內容改革現行征地制度，制定征地法勢在必行。

我國的改革開放，掀起了中國人一個世紀以來夢寐以求的工業化、城市化高潮，隨之而來的征地也大量發生，在土地征收中如何保障被征收人的財產利益以及其生存與發展的權利，是國家必須承擔的責任?；诖?，必須重構中國征地法律制度，建立土地征收、土地征用、土地征購并存并重的征地法律體系，規范政府征地行為，完善被征地人權益保障機制。

綜上，我建議制定征地法，以專門法律來規范征地行為，嚴格保護耕地，切實維護被征地人權利，積極探求土地權益的分配與平衡機制，完善城鄉平等的要素交換關系，實現經濟、社會的可持續發展。

建議人：北京市盛廷律師事務所

張興奎

2010年11月1日