經濟觀察網 記者 盛超 11月1日，北京律師張興奎向人大遞交書信，就近年來日趨嚴重的城鄉征地過程中頻繁引發各種矛盾的問題向人大建議，有必要制定《征地法》，完善征地體制。

近年來，全國各級城鎮在擴建改建工程和征地過程中頻繁出現強拆行為，導致暴力流血事件不斷發生，已經成為社會矛盾激化的催化劑，對公民的生命財產造成重大損失。之所以存在如此亂象，是因為征地行為所依法律存在漏洞，片面強調了政府權力而忽視了公民合法權益。

張興奎律師認為，我國現在處于快速的城市化進程之中，由于城市擴張引發的征地日益頻繁，使土地利益沖突矛盾凸現。由于現行《土地管理法》規定的征地制度，形成政府對土地一級市場的高度壟斷，必然導致的制度結果就是土地所有權流轉的單向性和非市場化，在土地征收環節就無法區分公共利益與商業利益。

由于土地征收環節的法律漏洞和征地補償制度設計上的不合理，張興奎律師表示，最近幾年土地征收帶來了五個方面的問題主要：

一、 征地引起的耕地急劇減少

根據國土資源部的統計數字，1990—2004年，全國城鎮建設用地面積由1.3萬平方公里擴大到近3.4萬平方公里，城市用地規模增長彈性系數2.28，大大高于1.12的合理水平。由于城市的擴大首先征收的是城市周邊的良好耕地，致使大量肥沃的良田日益減少。根據數字統計，2002年全國耕地面積為12593萬公頃，2003年全國耕地面積為12339萬公頃，減少254萬公頃，2004年耕地面積減少80.03萬公頃，2005年全國耕地凈減少36.16萬公頃，2006年耕地面積減少30.7萬公頃

地方政府和村委會簽訂所謂的“行政租地”的土地租用合同，有的長達50年，與征地無異，這種行為不僅明顯違法，而且更加隱蔽更難監管和懲治，因此得到很多地方政府的青睞。

二、 地方政府大量囤地造成土地嚴重浪費

雖然我國土地資源嚴重匱乏，適宜耕種和居住的土地不多，但一些地方政府的土地征收行為卻人為地造成土地資源的嚴重浪費。根據國務院五部委的檢查結果：截止2004年7月底，全國共有各級各類開發區6866個，規劃用地面積3.86萬平方公里，相當于全國設區城市和縣城建設用地的總和。但是“征而不用”的現象非常普遍，土地資源浪費嚴重，在全國省級以上的900個開發區中，已開發面積僅占規劃面積的13.5%。

以“大學城”、“科技園”、“社會主義新農村建設”、“棚戶區、舊城改造”等為借口，巧妙地利用國家相關政策，繞過國家法律法規，在全國范圍內一次又一次地掀起圈地的高潮，并且一浪更比一浪強，直至把國家法律拍在沙灘上。這些土地被圈占后，主要被地方政府高價出讓牟利，有些則長期閑置待價而沽。據統計，2009年全國土地出讓金高達1.49萬億，占據了地方政府財政收入的半壁江山，而這么大量的征地賣地卻沒有一部專門的法律來規范，似乎不能說是遺漏。

三、 地方政府濫用土地征收權違法征地

由于我國城市化發展主要是地方政府主導，地方政府出于地方財政、地方經濟發展指標、政府形象工程、政府領導政績等多方面的考慮，都會選擇增量征地，因而引發地方政府征地權力的濫用。地方政府通過行政征收的手段，以極低的價格將土地征收后再通過招拍掛高價出讓，其中巨大的土地利益差額成為了地方財政收入的主要來源。由于財稅體制的原因，地方政府必然致力于“第二財政”，大興土木既可以得到土地征收的巨大差額收益，又可以增加GDP，還能顯示當前政績，更可以得到上級領導的認可，即使是無效投資，地方政府也樂此不疲。加之在征地過程中的監督機制缺失，政府官員在征地中的權力尋租，使征地嚴重脫離法治的軌道，愈發難以控制。這種現象在近年愈演愈烈，屢禁不止。

四、 征地引發的犯罪行為、腐敗行為嚴重

土地收益被土地尋租者分食已經成為了制度性的慣例。國土資源部執法監察局局長李建勤10月13日在通報今年前三季度土地資源違法形勢時說，今年前三季度全國共有1308名責任人因為違反土地法律法規被移交司法和紀檢機關追究責任，比去年同期多174人。去年至今年8月份，全國檢察機關立案查辦國土資源領域職務犯罪案件1978件，其中貪污賄賂案件1715件，瀆職犯罪263件，大要案1371件，縣處級以上干部186人?？梢妵临Y源領域已經成為了腐敗的重災區。8月9日，國土資源領域腐敗問題治理電視電話會議召開，中紀委主要領導表示力爭較短時間內遏制國土資源領域腐敗多發勢頭。征地違法犯罪和腐敗問題已經引起了民眾的公憤，出現了多起群體性事件，在社會上造成很壞的影響，很多惡性事件的發生也由此而起，這些都不得不引起重視和深思。

五、 失地農民生活困難

土地是農民賴以生存的物質基礎，對集體土地的征收嚴重影響了被征地農民的生活保障和生存權益?，F在農村最尖銳的矛盾主要跟土地問題有關，大部分農民的上訪是因為征地問題。幾乎所有地區特別是發達地區、大中城市郊區，都存在不同程度的征地造成農民失地和失業問題。

更由于戶籍限制，進入城市的失地農民無法享受城市居民的各種社會保障，教育、養老、醫療都成了現實問題。失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，在農村無生存之道，到城市無立足之地，生活在城鄉的邊緣，即使從事一些簡單的體力勞動，也常常受到不公平的待遇，生活境地非常艱辛。

綜上所述各種原因均由征地行為引起，因此張興奎律師認為，需要制定《征地法》，構建我國公共利益用地征收、非公共利益用地征購的法律制度，完善城鄉平等的要素交換關系，完善征地程序，保障被征地人合法權益，規范征地行為。