陳天祥：“大部制”并非萬能(2)

《經濟觀察報》：有種說法，學術界大多數觀點認為，上述改革基本上都是失敗的，為什么？

陳天祥：事實上，學術界對上述機構改革的負面評價居多，原因在于，首先人們普遍把機構改革等同于精簡機構和人員，因而對機構改革后機構設置的反彈，尤其是雖然政府部門的人員精簡了，但財政供養的人員總量并沒有減少這一點普遍不滿；其次是對政府機構改革的期望過高，希望把計劃經濟體制下累積起來的政府管理體制中的所有問題一次性加以解決；第三是對機構改革的長期性和艱巨性認識不足。

中國的市場化改革是一個漸進式的政府主導的路徑選擇。由于原來市場基礎性力量薄弱，其培育需要一個過程，法制化也不完善，再加上與上述因素密切相關的信用問題，都使中國的市場化改革面臨著很多不確定因素，人們之間的交易行為面臨著巨大的風險和費用，因而需要有一個比市場更有權威的力量——政府暫時代行市場的部分職能，以維護基本的市場秩序，等到條件成熟后，再還權于市場，這就是為什么政府改革不可能一步到位的根本原因。

《經濟觀察報》：改革開放以來中國政府在行政機構改革方面有什么特點，就目前來看，行政機構改革有何迫切性？

陳天祥：在改革開放初期，政府機構改革是把直接管理社會經濟生活的機構裁減掉，改變由政府包攬所有資源配置權力的狀況，激活其他社會主體的機能，并相應地減少冗員和提高效率。事實證明，這些目的基本達到了。

但是，隨著市場化進程的日益深入，各類市場主體越來越成熟，在要求政府進一步轉變職能、減少對經濟和社會的不必要的干預的同時，提供更好的公共服務，為市場創造一個良好的外部環境。

經過近30年的高速發展，現在中國的市場化程度已遠非改革開放初期可以同日而語，這可以從各類非公經濟主體和社會組織的繁榮、中國經濟與世界經濟日益融為一體等事實中可見一斑。市場化的縱深發展向政府改革提出新的要求和任務，即盡快朝“小政府、大服務”的方向轉變。

《經濟觀察報》：為什么現在中國的行政體制的改革基本上都選擇“大部制”的模式？

陳天祥：所謂大部門制，即在政府機構設置上，在橫向整合職能和管轄范圍相近、業務性質類似的政府部門，組建一個大的部門統一行使相關管轄權的管理體制。與傳統的專業性部門相比，大部門管轄范圍較寬，側重于宏觀管理，側重于制定戰略和大的政策。

大部門制的優勢主要表現在：第一，有利于理順政府與社會、政府與市場的關系。大部門制跳出了傳統機構改革的模式，朝“小政府、大服務”的方向突破。由于大部門制把相關的職能和權力集中在一個統一的部門行使，就更容易擺脫傳統因過細的部門設置而造成的囿于單一行業甚至部門利益的角度思考和行事的定式，強調政府的宏觀調控作用，容易從公共利益的角度思考如何創造一個有利于不同行業、不同利益主體之間和諧共處、互補協調發展的制度環境，突出政府的公共服務職能，更多地思考如何更好地為市場服務、為社會服務的問題。另外，大部門制必然要求政府部門減少自己的職能和權力，把一部分權力還給社會和市場，并實現決策、執行和監督三個職能的相對分離，克服過去部門權力過于集中所造成的弊端。

第二，大部門制有利于決策的科學性，提高決策效能。由于大部門制把職能相關或相近的部門事務都集中在一起，這樣在做決策時，一是信息更加全面可靠，二是視野更寬，三是可以減少“經濟人”的自利動機，四是決策與執行分離后減少非決策因素對決策的不當干擾而使決策更接近“應然”狀態，從而提高決策的科學性和效能。

第三，大部門制有利于提高行政管理效率。大部門制有利于化解政府機構重疊、職責交叉、政出多門和有責無權或有權無責的矛盾，減少互相扯皮和公文旅行的現象，減少傳統部門細化設置下不同部門之間的過多的協調環節，較好地做到權責匹配明確，提高管理效率。

第四，有利于精簡機構和人員。在部門設置過多的情況下，每個部門都是相對獨立的，自然就會有各自相應的一套內部機構和人員，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，從而引起機構的膨脹和人員臃腫。而大部門制則不同，雖然其目的不在于機構精簡和裁減人員，而在于建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，但由于部門數目減少，客觀上有利于機構精簡和人員裁減。

• · “大部制”并非萬能 　|　 2010-03-02
• · 北京城管“大部制”上路 　|　 2010-01-28
• · 地方動力衰竭 大部制改革難突破 　|　 2009-12-08
• · “大部制”改革目的應是“強服務” 　|　 2009-09-23
• · 張春霖：增長與繁榮的源頭活水 　|　 2009-05-14