黃小虎：農地經營權抵押是大方向(3)

集體建設用地放開：倒逼綜合改革

EEO：農村集體建設用地進入市場是另一個關注焦點，在三中全會召開前，各地方政府積極推行，并出臺了很多地方規章。你認為《決定》對此會有哪些規定和突破？

黃小虎：集體建設用地是個很大突破，當然這種突破，方向昭示的意義大于現實意義，因為目前放開的范圍很小，就是城鎮規劃區之外。實際上，城鎮規劃區之外的集體建設用地大概占整個農村集體建設用地不到5%，這個量很小，特別是建制鎮之外的純農區，用地矛盾并不一定很尖銳，矛盾尖銳的是大中城市城郊結合部。

這個問題要回過頭來看，在相當長時間，學者政策研究者建議，要賦予農民土地財產權，賦予集體建設用地與國有土地平等的權力，但是始終沒有放開。原因可能是兩個擔心。一個是建設用地和農地的級差收益很大，擔心農民在利益驅動下把農地變成非農地，耕地保護難度就更大了。

再一個擔心就是現有的城鄉利益格局會改變。近些年城市的發展，很大程度上是農村、農民的貢獻。城市建設投入的大量資金從哪里來？其中相當數量是從農民土地上產生的：一是出讓收入，征地以后，經過初步開發，然后可以到市場上掛牌出售，收入巨大；二是城市建設需要大量銀行貸款，貸款需要抵押，抵押物往往就是土地；三是分稅制改革后，屬于地方的稅種如建筑稅、房地產稅，這個稅怎么增長？很顯然只有大興土木才能財源滾滾，所以地方政府熱衷于房地產開發。這就叫“土地財政”、“土地金融”，而一旦將其切斷，很多城市的建設就得停。如果集體建設用地進入市場，政府不能隨便征地，那么可能帶來地方財政的巨大壓力問題。所以說解決這個問題不是單純土地制度問題，還涉及財政體制、投融資體制、甚至政府職能、干部體制，等等。在相關改革沒有到位情況下，放開集體建設用地進入市場，城鄉利益關系會有重大調整。對此，中央決策層表現得十分謹慎。

EEO：如果放開集體建設用地市場，勢必會影響城市政府的土地收益，同時對城市土地市場產生沖擊。

黃小虎：肯定會有一定影響，但應看到，現在這種從農村和農民身上提取大量城市建設資金的做法，本來就是不符合市場經濟規律和不公平的。放開以后，一方面使農民增加財產性收入，另一方面，可以形成倒逼機制，促進政府職能轉變，促進財政體制改革，促進投融資體制改革，促進農民工的社會保障制度建設，促進對城市存量土地的集約利用，減少占用耕地，等等。就是說，這項改革可以成為推進綜合配套改革的關鍵環節。

放開集體建設用地市場，會不會對城市土地市場產生沖擊？小的沖擊可能有，但從根本上是相輔相成的。從目前各地集體建設用地的自發流轉情況看，愿意使用農村集體建設用地的，多為小企業，而大中型企業、跨國公司等，還是會選擇城市的開發區。開放集體建設用地市場后，如引導得當，還會使城市的產業升級和結構調整，有合法的、順暢的出路。即使是在集體土地上搞房地產開發，只要是合法取得和符合規劃，其實也沒什么可怕。這些年城市房價高得離譜，一個重要原因是缺少競爭，政府對開發商保護過度，只有競爭，才能使房價回歸理性。

EEO：在農村集體建設用地改革上，各地有過不同的探索，據你了解，這些試點推行情況如何，是否有成熟經驗推廣？

黃小虎：集體建設用地改革在土地系統曾經有過幾個試點，江蘇蘇州、浙江湖州實際上就是推行同地同價同權，構建統一的土地市場，但這些試點在當時的大環境、大制度沒有改變情況下，遇到了一些困難。比如湖州允許集體建設用地出租、出讓、入股，也允許抵押，但在實際抵押的時候銀行不承認，只有本地信用社給點小額貸款，時間久了，就搞不下去。湖州的做法曾經一度搞得挺好，但是這些年有些不了了之。我的看法是，地方試驗最終成敗與否，還取決于大環境能否改變。