經濟觀察報 記者 吳秋婷

眼下，方蕓一家正在面臨著艱難地抉擇。

再過一個學期，她的兒子即將小學畢業，現在卻不知道去哪里讀中學。

90年代末，方蕓便離開自己的家鄉到北京謀生，兒子在這座城市出生長大，如果不是因為戶口的原因，她仍然希望能將其留在身邊，護在羽翼之下。

盡管，北京已經出臺相關政策，允許外地戶籍的隨遷子女就地高考，但準入門檻之高，且只能允許報考高職院校等附加條件，依然讓許多和方蕓一樣的家庭陷入了苦惱。

如果方蕓選擇讓孩子繼續留在北京讀完中學，這意味著，她的兒子將在六年后面臨報考受限的難題。即使臨到關頭再回鄉高考，也會遭遇“所學”與“所考”不一致的尷尬。

離鄉二十年，家中已是人去樓空，若把兒子送回家鄉讀中學，則無人能夠在旁照料。“我的新年愿望就是北京能夠放開異地高考，讓孩子繼續在自己身邊讀書、參加高考。”方蕓感嘆道。

實際上，有此愿望的家庭不在少數。他們都已離家多年，早把他鄉作故鄉，卻在高考戶籍制的約束下，不得不讓自己的后代與熟悉的城市揮手作別，為了“高考夢”回到陌生的故鄉。

高考戶籍制

2017年11月，國家衛計委發布第八部《中國流動人口發展報告2017》（以下簡稱《報告》），2016年我國流動人口規模為2.45億人。在今后較長一段時期，大規模的人口流動遷移仍將是我國人口發展及經濟社會發展中的重要現象。

高考戶籍制將高考與戶籍捆綁，要求考生在戶籍所在地進行考試與錄取。在人口大規模流動的城市化背景下，高考戶籍制正在遭受質疑與沖擊。

衛計委著重分析了過去六年人口遷移流動的特點，特別是跨省人口流動的特點?！秷蟾妗贩治?，北京、上海等特大城市吸納跨省流動人口的數量進一步增加，并且流動人口的流動性減弱，常住化和家庭化趨勢日益顯著，在現居住地出生成長的流動兒童比例也在不斷攀升。

與此同時，流動人口子女的教育政策不斷演進，相比于十年前，隨遷子女義務教育階段就地入學的機會大大提升。在大部分省市，針對流動人口子女的教育政策從“圍堵”到“疏導”、從“城市居民利益”向“外來移民權利”視角轉化。

隨遷子女就地入學的理想逐漸成為現實，升入大學的最后一道關卡——高考也牽系著城市中千千萬萬外地戶籍家長的心。“實際上，高考戶籍制是中國教育制度的一種獨特產物，世界上沒有哪個國家將大學入學考試與戶籍進行如此緊密、嚴格的捆綁。高考戶籍制適用于靜態社會，在大規模人口流動已成為中國社會常態特征的背景下，這一制度面臨前所未有的合法性危機。”寧波大學教師教育學院教授劉希偉認為。

松綁與收緊

2012年，被看作是異地高考政策的破冰之年，各省市在這一年當中，紛紛出臺相應政策，松綁了高考戶籍制度，某些省份甚至完全取消高考戶籍制。在這個時期，社會與學界討論聲音不斷被放大，中央與地方在解決隨遷子女就地高考問題上更是動作頻頻。

同年9月，國務院辦公廳發出文件，要求各地在12月31日前出臺異地高考具體辦法。千呼萬喚之下，各省陸續公布異地高考政策細則，以及政策落地的具體時間表。對比過去幾年執行力度，高考戶籍制的改革在這個時期的進程得以加速。

然而，受到本地外來人口占比、優質高等教育資源多寡以及高考升學率等多重因素的作用，各省市在異地高考政策中的放開程度，松綁與收緊態勢并不完全相同。

“從放開程度比較，可以將各省市分為三類，第一類是京津滬粵地區，相較過去有所進步，但全面放開的難度比較大且進程緩慢；新疆、西藏、海南一類的邊疆省份，優質教育資源不豐富，但高考錄取率相對較高，異地高考不但沒有放開，甚至有收緊的態勢；第三類則是剩余的省份，異地高考放開力度較大。”劉希偉總結道。

各省市都對異地高考考生設置的準入門檻一般是以父母的合法工作、居所、社保繳納年限為主。城市隨遷子女若要獲得就地報考資格，其父母需要在流入地擁有合法穩定的職業和居所、合法穩定的收入并繳納社會保險，考生本身也需要滿足當地一段時間的學習經歷。

以安徽、江西、山東為代表的外來人口占比較小的省份，往往準入門檻較低。作為進城務工人員稠密、高校資源富集的京滬粵等東部地帶，開放異地高考的壓力較大，準入門檻較高。

以山東為例，從2014年起，凡是在本省高中段有過完整學習經歷的非戶籍考生，均可在山東省就地報名參加高考，并與本省考生享受同等錄取政策。然而在上海，異地高考政策，則需要與人才居住證、積分入戶相掛鉤。

與此同時，各省對異地考生開放的院校類型也不盡相同。近三分之二的省份對符合條件的異地考生實行流入地報考且與本戶籍地考生享有同等的錄取待遇。而一些人口流入大省，以及青海、云南等西部地區，僅放開部分高職或本科院校的異地報考錄取工作。

2017年3月，在一本由21世紀教育研究院與新公民計劃聯合編著的《中國流動兒童教育發展報告（2016）》指出，在現行高考錄取制度下，開放異地高考存在的主要問題包括：異地高考矛盾比較突出的地區卻沒有全面開放，或者開放門檻較高；人口流入較多的地方，開放異地高考的持續性存疑。

步履維艱

對于是否徹底終結高考戶籍制、放開異地高考，社會各界觀點不一，而地方政府在放開異地高考后面臨的城市管理難題也不容小覷。“放開異地高考是一個兩難的選擇，北上廣的外地人中，要求放開的呼聲大一些。但完全放開的話，會產生本地與外地人口的利益沖突。全面放開異地高考還面臨諸多障礙，改革并非一蹴而就。”劉希偉對經濟觀察報說道。

劉希偉認為，在現行分省投放高校招生名額的體制下，如果徹底終結高考戶籍制，將引起考生“移民”至入學機會豐富的京津滬等地區參加高考，同時還將有一部分考生迅速轉移至海南、內蒙古、西藏等分數線較低的省區參加高考，關于高考移民出現的種種問題將在改革落地后大量涌現。

異地高考問題的核心并非是戶籍捆綁，而是分省定額錄取問題。“在高考戶籍制中，戶籍實際上只是實現‘分區定額’選才的一項工具。也就是說，流動人口隨遷子女高考問題背后真正的問題，在于要不要實行分省定額錄取的招生體制。”劉希偉認為。

分省定額錄取是指高校在不同省份分配不同數量的名額進行錄取，而非按統一分數線和成績來錄取。其制度設計的初衷是為了照顧一些經濟、文化水平落后的地區，通過區域配額來調控各地區之間考中人數的懸殊差異，實現區域間的公平。

廈門大學教育研究院院長劉海峰告訴記者，考試公平與區域公平的矛盾，是選拔性考試的千古難題。“在中國這類人口眾多、幅員遼闊、各地區經濟和文化教育水平差異很大的國家，如何既保證考試的公平性，又維持不同區域間錄取率的相對平衡是一個難題。”“有人以為現在的重點大學在各省區錄取名額差距巨大，是因為實行招生指標的計劃管理所致，但實際上，不進行計劃管理，各省區之間的差距將會更大。”劉海峰講道。

高校在不同省份錄取率差距懸殊還與高等院校地方化相關。在現行高等教育管理制度下，地方政府參與高校建設，并且成為高校經費的重要來源，高校因此傾向于在所在省份投放更多的錄取名額。北京、上海一類財力雄厚且高等教育資源聚集的地區由此形成高考“洼地”，即一本錄取率遠高于其他省份。

出于各種現實考慮，政策制定者們更為擔心，在地方高考競爭激烈程度不一的前提下，放開高考戶籍制度，可能會引起高考移民問題。“即北上廣以及新疆、西藏一類的邊疆地區放寬異地高考，會產生大量高考移民，后面跟進涌入的人會更多。”劉海峰說道。

2013　年底，“嚴控特大、超大城市人口規模”的政策出臺，在此基調下，北上廣一線人口聚集地區的異地高考政策需要讓位于人口規模管控，這使得本就收緊的異地高考通道進一步變窄。“北上廣這類城市的交通、住房、自然資源承受能力有限，在人口控制的前提下不得不提高異地高考的門檻。”劉海峰告訴記者。

基于對城市公共服務管理能力的考量，在異地高考“供需矛盾”最突出的地區，地方政府徹底放開異地高考困難重重、步履維艱。“但完全不放開，也是不合理且不公平的。未來北上廣地區可以通過設置工作居住年限的方式，將外來常住人口與高考移民人群區分開來，進行漸進式改革，而非成為“鐵板”一塊。各地情況差距很大，異地高考政策只能因地制宜，而不能一刀切。”劉海峰說。