經濟觀察網 沈聯濤 肖耿/文 從1978到2012年，中國GDP從3410億美元增長至83000億美元（按2012年價格計算），年均增長10%左右，5億人口因此脫貧。在很大程度上，這應當歸功于以出口為導向的工業化及城鎮化戰略，為快速擴張的城市開辟了新的機遇。正是在城市中，勞動力、資金、技術和基礎設施的匯聚，形成了面向全球市場的供給能力。據麥肯錫全球研究院統計，到2015年，全球75個最具活力城市中將有29個在中國。

但這種城市驅動、出口導向的增長模式也帶來了中國難以應對的挑戰：房地產泡沫、交通擁堵、污染、不可持續的地方政府債務、與土地相關的腐敗，以及社會福利分配不均導致的社會動蕩。因此，中國領導人將其首要任務定為向（基于消費而非投資的）穩定、包容、可持續的新型增長模式轉型。中國正在為快速發展的城市探索新的“增長秩序”。

當前的GDP-目標增長模式更多考慮了土地、勞動力、資金和全要素生產率等關鍵生產要素配置問題。然而，單純重視產出卻忽視了以人為本，即經濟發展如何影響普通中國民眾的生活及他們的互動行為。

與增長模式不同，增長秩序意味著為了達到提高生活水平、改善自然環境、鼓勵創新和建設諧社會等目標，需要強調社會政治和經濟的體制與制度安排，包括規范、程序、法律和執法機制。

增長秩序的穩定與否將取決于制度安排的合理性，以及國家、市場及社會協同合作的有效性，考慮到這三者間的利益沖突，他們的協調合作往往不容易。重要的是，增長秩序的穩定性將在很大程度上取決于為市場及社會提供公共服務時中央和地方政府間的關系及職能分工。

事實上，與國外多數人的看法相反，中國政府并不是嚴格遵守中央指令的鐵板一塊，而是由不同層級的地方政府和中央部門及監管機構組成的高度復雜的官僚體系。中央政府負責國家或全局利益的事務，通過黨、法律、法規及貨幣財政等宏觀政策來實現自己的目標。但國家主要通過地方政府和國家監管機構的派出機構，與民營企業、個人和民間社團之間進行接觸互動。

中國增長秩序的顯著特點是，地方政府為爭奪就業機會、商業收入、投資、財政資源、人力資源等積極展開競爭。但地方政府的首腦由中央任命。到目前為止，地方官員的升遷與否主要取決于其所在地區GDP增長的情況，導致地方經濟整體出現投資過熱。

尤其在財稅收入分享和公共服務責任分擔方面，地方和中央政府的關系非常復雜。盡管中央政府可能致力于改革，但由于地方保護主義和既得利益作祟，改革在地方層面的落實情況可能很不平衡。

例如2008年以來，當中央政府試圖刺激經濟增長以抵御全球金融危機，不少地方政府卻借助影子銀行擴大地方投資規模，以規避宏觀經濟政策對銀行信貸的約束。

由于地方政府只能拿到50%的全國財政總收入，卻要負擔85%的財政支出，所以，他們試圖通過銷售土地彌補預算的不足，以滿足社會公共服務與發展性支出的資金需求。2012年，全國地方政府通過銷售土地及物業實現總收入2.9萬億人民幣，而地方政府其它來源的財政收入總和才不過6.1萬億人民幣。

相比于私營企業，地方政府和國有企業往往能獲得更低利率的資金——官方利率和影子銀行借貸成本之差往往高達十個百分點之多。廉價融資和土地出讓收入導致缺乏市場約束的地方基礎設施和產能過剩。僅2008年至2012年間，中國固定資產投資總額達136萬億人民幣，是2012年中國GDP的2.6倍還多。

實現經濟結構調整，轉向國內消費及避免過度投資，需要進行重大的財政和貨幣改革以及結構轉型，這包括更清晰地界定土地使用權，重新平衡及界定中央與地方政府的財政收入及支出責任，并提升地方政府財政及資產負債的透明度。

上述改革是有關政府與市場關系辯論的核心議題。私營企業往往被卷入中央與地方復雜的權力分配博弈當中，并很容易被擠出資金、人才、土地、及資源市場。因此，建立全新的增長秩序需要中央政府調整體制結構和激勵機制，以使地方政府和市場能夠發揮各自的優勢。必須給市場留出創新的空間，同時政府必須進行必要的制度創新和程序改革。這些制度層面的改革創新只有政府能做。

因此，為實現中國夢，中國面臨的主要挑戰將是在以市場為基礎的產品創新和以政府為主導的制度創新之間取得平衡。關鍵是讓政府職能到位或補位，而不是越位、錯位、或缺位。