張斌

醞釀了五年之久的規范銀行破產的相關規定有望在2013年上報國務院。

該破產條例由銀監會負責牽頭，央行等機構參與起草，因涉及眾多各部門的意見，又歷經金融危機，因此進程緩慢。

“今年應該會拿出一份方案上報國務院，新一屆政府成立后，李克強總理曾重點提及此事，要求年內上報方案?！币晃唤咏y監會的人士說，“不過進程仍然緩慢，部門協調和條例的相關范圍是目前的瓶頸所在?！?/p>

“最后呈現在大家眼前的很可能是《商業銀行破產條例》，而不是之前一再討論的《銀行業金融機構破產條例》?！鄙鲜鼋咏y監會人士透露。

總的原則并無改變，仍然主要考慮四個方面：第一，破產預防的原則;　第二，穩定原則，防止破產引起系統風險;　第三，成本最小化原則;　第四，損失的合理分擔原則。

存款保險制度與《商業銀行破產條例》唇齒相依。據了解，央行已將存款保險機制的方案上報國務院，“存款保險制度會在《商業銀行破產條例》推出之前或同時公布于眾，目前來看，先行的可能性更大?！毖胄幸晃蝗耸客嘎?。

千呼萬喚始出來

《商業銀行破產條例》的起草歷史要追溯到六年前。

2007年6月實施的《企業破產法》明確指出，金融機構涉及破產問題時，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。監管機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。

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在《企業破產法》的基礎上，銀監會和央行開始討論起草針對銀行破產的《銀行業金融機構破產條例》。

但是，與一般企業相比，銀行業金融機構具有一些特殊性，銀行一旦破產會涉及整個金融系統和社會的穩定，所以幾經波折，遲遲難以成形。

中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國曾參與了《銀行業金融機構破產條例》起草的前期工作。

據他介紹，2007年12月國務院法制辦就開始醞釀起草關于銀行業破產的條例，委托銀監會負責。2008年3月擬出了初步提綱，4月份完成初稿。后期又多次修改，開過小范圍的研討會，2009年初成基本稿。但當時全球金融風暴的影響開始在中國凸顯，金融穩定成為重中之重?！傲⒓闯雠_這個條例將會對社會帶來什么樣的影響當時都吃不準，所以還是以大局為重，盡量采用有利于穩定市場信心的選擇，于是停了兩年?！蓖跣l國說。

2011年年中，《銀行業金融機構破產條例》的起草再次重啟，并在監管層內部達成了比較一致的思路，即金融機構在破產問題上采取分業立法、監管的模式，銀行、保險、證券分別制定相應法規。

2013年兩會期間，全國政協委員、銀監會副主席蔡鄂生表示，監管部門對“影子銀行”的規模還沒有測算?！拔覀兛紤]的是如何化解風險，而不是簡單的數量概念?！辈潭跎俅谓ㄗh，應盡快出臺金融機構破產條例，建立和規范金融機構的市場退出。

目前，中國在相關制度構建的知識準備和政策研討等相關方面都比較成熟?！澳陜葘⒉莅干蠄髴撌谴_定的，但是何時能夠正式推出，還要看國務院的意見?！鄙鲜鼋咏y監會人士說。

瓶頸尚存

拋開金融危機的影響，銀行破產法規遲遲未能出臺還有其他兩個因素。

上述接近銀監會人士說：“首先是各部門之間的協調問題，最主要的反對聲來自央行，他們認為如果《存款保險制度》完成并推出，那么完全不需要再制定銀行破產的相關規定，這是主要矛盾?！?/p>

中國在探討建立金融機構市場化退出機制時，一個不容回避的制度安排就是存款保險制度。而核心在于，建立市場化的風險補償機制。因此，存款保險制度是《銀行業金融機構破產條例》的先行條件?！耙坏┿y行進入破產程序，破產成本怎么核算，由誰來承擔這個成本又是一大問題。是用央行的錢還是用風險保障機制的錢，還是債權人來承擔，都需要明確的說明。清理完債務之后，是讓其退出，還是讓其他人接手，又涉及重組問題?！敝袊鐣茖W院金融研究所銀行研究室主任曾剛說，這都是與存款保險制度息息相關的問題。

“存款保險制度的相關規定解決了這些問題，是否仍需要銀行破產條例？”上述接近銀監會人士說，“我認為短期內存款保險制度能夠解決上述問題，但是長遠來看，銀行破產條例應進入立法?！?/p>

存款保險制度于1993年正式提出，央行金融穩定局設立了存款保險處來專門研究存款保險制度的設立，但時至今日仍未出臺。

“存款保險制度是央行牽頭在做，目前方案已經完成，只剩下正式下發文件這個環節，只是在等待發布時機?！鄙鲜鼋咏y監會人士說，“這個方案應該早于銀行破產條例下發，如果工作進展得快，也許會同時?！?/p>

他還說：“這是目前草案的一個主要瓶頸，與其他部門的協調工作有的剛剛開始，有些還沒有啟動，時間非常緊張。例如與最高人民法院協商破產判定的問題，與稅務總局協商如何給即將破產銀行或者重組銀行申請稅收優惠的問題，這些都是繞不過去的?！?/p>

另一個主要的瓶頸是條例的范圍。

最初的設想方案是涉及整個金融機構的破產條例，到2011年，監管層達成比較一致的思路是，金融機構在破產問題上分業立法監管模式。銀行、保險、證券分別制定相應法規。這個條例只針對銀行業，并偏重行政監管。這個條例并不過多涉及司法程序，因為已經有《企業破產法》這個法律基礎，而是更倚重迅速的行政處置機制來解決危機，因此在這個條例的名稱設立上還有些猶豫。

今年公布的最終方案可能會范圍進一步縮小至《商業銀行破產條例》，“不過這個想法還沒有和國務院最終溝通，是否確定到這個范圍也不一定?！鄙鲜鼋咏y監會人士說。