種昂

在“人口紅利”消失之際，中國政府正醞釀著釋放“土地紅利”。

2013年4月，新任國土部部長姜大明在第一次部長會議上就將土地流轉列入第一要務。同時，作為國土部確定的8個地級市試點之一，嘉興市《土地整治規劃》通過了國土部的評審，即將進入實施階段。

從2008年開始，嘉興率先在13個鄉鎮試點土地流轉，“兩分兩換”的改革路徑被冠以“嘉興模式”受到諸多省市的效仿。

如果說5年前嘉興的“土改”只是局部試點，如今這一模式得到了國土部的認可，即將在更大范圍內得到推廣。根據這一規劃，嘉興將在全市加大土地整治的力度，在有條件的鄉鎮按照“整村推進”“整鎮推進”的方式加快實施土地流轉。

然而，“人—地”是最為核心的社會關系，牽一發而動全身。土地的集中耕種、人員的集中安置，以及由此推動的城鎮化，必然涉及就業、社保、醫療和戶籍等諸多領域政策的調整，進而打破工農業之間、城鄉之間的現有均衡。

地從哪里來

“沒有嘉興的改革，合作社生產規模不可能有今天這么大?！泵鎸ρ矍斑@一片片水塘，衛祥水產養殖專業合作社社長張衛祥（以下簡稱“衛祥合作社”）回憶道，流轉土地曾是合作社擴大規模的最大障礙。

從1994年開始，張衛祥就在嘉興莊史村養殖對蝦。最初他的養殖規模只有二三十畝，如今衛祥合作社已有850畝土地，成為村里第一土地流轉大戶。

張衛祥清楚地記得，2000年他只能承包到50畝土地，那時政府實行了費改稅，農民種田的負擔降低、積極性較高，磨破了嘴皮也無法勸說村民將土地外包。

那時，莊史村部分農戶開始種植茭白，每畝每年收益可達4000多元?？僧敶迕褚缓宥蠒r，茭白價格暴跌，每畝僅有七八百元，比種糧收入還低。小生產與大市場難以對接，隨著種田與打工的收入差距迅速拉大，越來越多的農戶干脆放棄種田，到鄰近的杭州、蘇州或上海打工。

2008年，張衛祥經營的合作社養殖規模達到了100畝，可土地仍是合作社發展的瓶頸?！按謇镏皇Ｏ吕先撕⒆?，土地產值很低，可留守的老人們擔心土地流轉后無法收回而不愿意出租?！睆埿l祥說。

浙江自古有“七山二水一分田”之說，這一分田即指嘉興。浙江大多數地區為貧瘠的山區，只有嘉興一帶處于平原，土地肥沃，自古就是“魚米之鄉”“絲綢之鄉”。

為了釋放土地潛藏的價值，2008年4月，浙江省委、省政府將嘉興市定為全省統籌城鄉綜合配套改革試點地區，在13個鄉鎮集中探索土地流轉的新模式。從1983年至此，嘉興延續25年的家庭聯產承包制被突破，張衛祥成為了這一試點的受益者。

莊史村是嘉興南湖區最大的行政村，耕地面積9309畝，人口數量4750人，人均只有不到兩畝地。張衛祥世居于此，家有13畝耕地。

在此次變革中，莊史村實現了整村土地流轉。像其他村民一樣，張家的土地首先通過協議的方式流轉給嘉興市綠橋農業投資開發有限公司（以下簡稱“綠橋公司”），投資者從該公司處流入所需土地。綠橋公司是嘉興南湖區的一家國資公司，為配合農業招商引資而成立，作為土地流轉的中介平臺。

在張衛祥將自家土地流出的同時，2010年，他的養殖合作社向綠橋公司一次性流轉入500畝連片土地。

“以前，土地流轉的阻力來自兩個方面：一是農民擔心收益是否有保障；二是土地到期能否收回?！睆埿l祥認為，由綠橋出面與農戶簽約，二者實際上是由當地政府作擔保。農戶的顧慮打消了，流轉的難度也降低了。

根據土地流轉協議，農民可從每畝土地流轉中獲得800斤的稻谷折價款，約合1000元，以后每年遞增50元。流轉合同到期日是2028年，屆時每畝流轉費用高達近兩千元。

嘉興南湖區農經局副局長沈海燕介紹道，通過土地流轉試點，農民的收益有遞增的保障，富余出的勞力還能進城打工。前來投資的企業普遍選取水產養殖、種植經濟作物等高附加值的經營方式，因為再種糧恐怕連流轉費都不夠。

根據嘉興市政府的統計，截至目前，嘉興參加土地流轉的農戶已達到41942戶，流轉承包面積21萬畝，簽約農業項目117個，簽約投資額10億元。通過土地流轉試點，嘉興市農民人均收入已達1.86萬元，其中8成來自非農業收入，連續9年在浙江省排名第一。嘉興城鄉居民收入比為1:1.91，而全國這一數字為1：3.1。

不過，作為整個浙江省的農業基地，為了保障糧食安全，當地政府規劃出了糧食功能區，規定區內耕地每年必須保證種植一季水稻。但這一區域土地流轉的主體絕大多數是當地的農戶。

人往哪里走

“嘉興的農村改革是以土地流轉作為起點?！奔闻d市農業經濟局副調研員陳桂林說道，土地關系的變化勾連著諸多方面，政府一直在統籌考慮，變革中地從哪里來、人往哪里走、錢從哪里籌，牽一發而動全身。最終嘉興確定了“兩分兩換”的改革模式。

所謂“兩分兩換”，即宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。

目前，嘉興市60多萬戶農戶，現分布于855個行政村、1.7萬個自然村。嘉興市農辦負責土地流轉的鄧建華處長指出，散落分布的現狀使得政府公共服務難以惠及每個村落。同時，環境治理難、資源利用效率低以及維護成本高等問題十分突出。僅公路通村達戶一項就占地40萬畝，造成了極大的浪費。

按照政府規劃，未來嘉興鄉鎮將從原有的147個縮減至44個，每個鄉鎮按照“1+X”布局，建成309個中心社區，以便政府集中資源按城市標準配套服務。而莊史村也面臨向新建社區——向陽新村集中搬遷，李田遠一家即是剛剛搬進社區的農戶。

李田遠在莊史村的宅基地不到1畝，經評估價值12萬元。按照政策，他可以選擇在中心社區或者其他鄉鎮、城區進行置換、自建公寓房；可以只拿一套或兩套房子，余下面積拿鎮里統一建造的標準廠房；也可以選擇貨幣安置。最終，他選擇了向陽新村兩套80多平米的樓房。

向陽新村占地約200畝，主要集聚對象即是莊史村及周邊村民。目前社區已建有自來水、有線電視、幼兒園、文體活動室、醫療衛生室、警務室和超市等公共服務配套設施。

對于宅基地與社區房產的區別，李田遠體會到，原來農村宅基地無法買賣，而中心社區房產可租可售（只能出售給同社區村民），有了交易的可能，房產就有了市場價值。

根據嘉興市統計數據顯示，嘉興市農村建設用地節地率均超30％，每年節地1萬多畝。按公寓房安置測算，通過宅基地置換，每個農戶平均資產將由15萬元增加到60萬元。

不過，“兩分兩換”模式的試點是以政府巨額財政投入作為保證的。根據測算，嘉興市土地改革中每搬遷一戶，政府就要支付高達三四十萬元的直接和間接投入。僅2010年嘉興這一試點投資就達86.66億元，籌集各類社會資金18066萬元。

為了平衡巨額財政投入，嘉興采取了“耕地占補平衡”、將復墾的耕地指標置換為商業或工業用地的模式。

以南湖區余新鎮為例，五個村4000多農戶的宅基地置換后多出3000多畝用地指標。鄉鎮政府總投資約為10多億元，如果按照嘉興目前工業用地50萬每畝、商業用地200多萬的價格計算，政府出讓七八百畝土地商用地指標，即可實現收支平衡。這也成為嘉興模式可堪復制的關鍵——宅基地復墾所節約的土地價格須高于每戶拆遷成本，否則政府就會陷入巨大的財政黑洞。

“應該看到，對農村投入、改善農民生活條件本來就是政府必須做的。而土地流轉改革將會大大節約政府未來的執政成本，為城市發展留下空間?！奔闻d市農業經濟局副調研員陳桂林說。

棘手難題

土地流轉集中改變了分散的農業生產方式，機械化設施與現代化技術的運用，不僅將大幅提高農業產值，還會節余出大量的勞力。而“人”的過剩、涌入城鎮，則關乎就業、社保、醫療、戶籍、教育和住房等配套改革，這將打破工農業、城鄉間的現有均衡。

正如前任嘉興市委書記陳德榮所說，“兩分兩換”不是簡單的拆舊房建新房，而是推進新型工業化、新型城市化和農業農村現代化的基礎性工程，破解了城鄉之間的二元制度，實現了農業生產規?；?、土地利用集約化，加速了城鎮化、工業化進程。

嘉興嘗試“兩分兩換”的同時，2009年開始對戶籍制度進行配套改革，取消農業戶口和非農戶口的性質劃分，代之以有地居民和無地居民。當農民自愿放棄農村土地承包權后，可與市民享受同等的醫療、養老等保障制度。

2010年，嘉興土改探索得到了國土部的認可，被確定為8個地級市試點之一，共同編制《嘉興市土地整治規劃（2011-2020年）》。2013年4月，國土部通過了這一規劃的評審。

根據上述規劃，未來五年嘉興計劃在人均年收入1萬元左右、農民集聚意愿在80%以上的鄉鎮按照“整村推進”的方式加快實施，經濟特別發達、社會基礎特別良好的地區可“整鎮推進”。

不過，當地一位有著多年農業工作經驗的官員認為，嘉興探索土地改革已有5年，很多淺層問題都已經解決，隨著改革逐漸進入深水區，難免要觸及敏感區域。

1998年，中央政府承諾，家庭聯產承包責任制30年不變，如今恰剩一半期限，投資者對于未來土地流轉到期的顧慮隨之增加；農村勞動力大量節余，政府又將如何安置就業；社區建成后，城鄉間房屋產權界限能否突破，二元制的戶籍制度壁壘可否消除等等，都是棘手的問題。

這位官員認為，深化改革既需要地方政府在個別制度上不斷創新，更需要中央政府盡快從宏觀層面進行頂層設計。