汪利娜

盡管存在爭議，但是自中共十八大提出“穩步推進城鎮化”之后，城鎮化已成為中國經濟繞不開的課題。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾預言，“美國的高科技和中國的城市化將是21世紀影響世界的兩件大事”，這一判斷正在現實中不折不扣地呈現出來?！靶滦统擎偦钡挠懻摬粩嗌郎?。許多人認為：城鎮化帶來大規模的基礎設施建設將有助于消化工業化的過剩產能；城鎮化帶來城鎮人口的增加，按城鎮人口消費大于農村人口的推理，可以促進從投資驅動向消費驅動的轉型。因此，城鎮化所帶來的投資與消費需求將成為國內經濟未來10-20年發展的巨大驅動力。然而，筆者認為，在對城鎮化的巨大驅動力充滿憧憬時，還有許多問題值得進行深入的理論探討和制度創新。

我們現在看到的城鎮化是什么呢？

大拆遷到處可見。事實上，棚改危改的目的是解決城市內部的二元結構，降低城鎮化的門檻，幫助城中村人口成為城里人，但現在卻成為一些地方政府強制、野蠻拆遷，低價拿地高價出讓的利器。政府作為公共管理機構權力太多：稅收、土地、項目審批等。在沒有監督、約束和有效問責的情況下，必然出現權力濫用。

與高度集權不對等的是公共責任的缺失，和大拆遷相對應的是大建設，政府往往忽略了應當承擔的關系到社會長遠發展的基礎性、先導性、公益性職能，如基礎設施建設、義務教育、養老醫療、住房保障和環保食品安全等事關民生的事業。這樣的缺失會導致城鎮化過程中城市無力吸收農村人口。

城市化是經濟發展之果

還是經濟增長的動力？

盡管各國因國土的大小、人口的多寡、歷史的基礎和自然資源的影響，發展速度有快有慢，但幾乎都經歷了農村勞動力向城市工業及其他非農產業轉移的過程。而城市化和農村勞動力轉移的重要推手是工業化和強有力的產業支撐。英國的工業革命，蒸汽機的發明與運用帶動了冶金、機器制造業、紡織和交通業的發展，促進了農村勞動力向煤田和利物浦、曼徹斯特等新興城市聚集，使英國的城市化率從1801年26%上升至1900年的75%，成為世界上第一個城市化國家。在英國工業革命的帶動下，法國、德國和美國也相繼完成工業革命，并在較短的時間內實現了農業人口的轉移，到1920—1930年間，德、美、法的城市化水平已達到50%以上。

一些西方國家農村勞動力的轉移和實現城市化至少用了百余年的時間，而日本和韓國的農業勞動力的轉移僅用了幾十年的時間。1920年，日本的都市人口占總人口比重僅為18%，但是第二次世界大戰后經濟的高速增長促進了其城市化的發展，到1955年日本都市人口比率達到56%。韓國則是在1960—1980年的經濟起飛中，使城市化水平從27%迅速提高到59%，實現了從農業國向工業國轉化質的飛躍。因此，各國的經驗表明：農村剩余勞動力向生產率高的產業部門聚集是各國現代化進程的必然規律。

從中國實踐來看，1978—2012年間城市化率從17.92%提高到52.6%，年均增速為1.02個百分點。改革開放、經濟的繁榮使國家的政策、制度發生一系列重大的變化。1980年代初，多年阻礙城鄉勞動力流動的定量供應制度逐步被取消了，隨著糧、油、糖、棉花、布等上百種票證的消失，城市居民原有的特權減少了，戶口已不再是農民進入城市的必要條件，農民進城再也不必為吃、穿、用等生活必需品發愁了。1985年7月，公安部出臺了《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》。按此規定，凡在城鎮開店、辦廠，從事建筑、運輸、服務行業等的暫住人口，可由所在地公安派出所發給《寄住證》。這無疑對農民進城經商務工是一種鼓勵和認可，它標志著中國僵化的戶籍制度開始松動了。

1990年代城鎮住房改革之初，為了鼓勵居民購房，消化空置的商品房，一些大城市甚至出臺了購商品住房加本市戶口的“捆幫式出售”。盡管這些市場化的改革在蔑視“城市特權”的同時，有推崇“以錢買路”之嫌，但它畢竟為富裕了的農民進城享受多彩的都市生活又開辟了一條新的途徑。

城市化還是城鎮化？

“城市化”是個外來語，1867年西班牙建筑規劃大師賽爾達發表的《城市化概論》，可能是人類歷史上第一本有關城市化的專著。在中國古代有“筑城以衛君，造郭以守民”，“日中為市，聚天下之貨，交易而退，各得其所”的記載，表明“城”與“市”的融合即為城市。在國外，城市體系由大、中、小城市及空間分布而異。例如，美國城市按人口規模有超過1200萬人的特大城市、有人口100萬—1000萬大中城市，還有5萬—10萬人小城市，以及2000多人的小鎮，但城鎮不論大小都是整個城市化體系的一部分。

《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》將城市化定義為：“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程?！背鞘谢c城鎮化兩種表述的區別在哪兒，理念的差異其實是政策導向的差異。

首先，管理范疇的差異。按照國務院《統計上劃分城鄉的規定》，城鎮包括城區和鎮區。城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。鎮區是指在城區以外的縣人民政府駐地和其他鎮，政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。與政府駐地的實際建設不連接，且常住人口在3000人以上的獨立的工礦區、開發區、科研單位、大專院校等特殊區域及農場、林場的場部駐地視為鎮區。顯而易見，城市與城鎮的最大區別在城市或縣級以上的城市屬于城市管理范疇，而在中央、省、地級市、縣級市和城鎮五級行政管理體制中，鎮不僅行政級別最低，且屬于農村管理范疇。小城鎮要想升級為市，也是有著嚴格的行政審批程序的。即使鎮的人口規模、密度、非農人口、GDP、基礎設施（道路、郵電、文化教育、環境）等多項指標都達標，非經國務院批準，鎮仍無法轉正為城市，并納入城市管理范疇。

其次，沒有獨立的財政預算。小城鎮不僅行政級別最低，按照國家《預算法》，國家實行統一財政一級預算，設立中央、省、自治區、直轄市（市）、縣、鄉、鎮五級預算。盡管鎮級財政的法律地位無可置疑，但在分稅體制下，許多小城鎮是財政包干體制，甚至是收入上繳，支出靠撥款的統收統支體制，財政資金匱乏，金融支持匱乏導致小城鎮基礎設施建設和公共服務體系發展滯后，投資環境差，沒有梧桐樹就很難招來金鳳凰。

再次，可利用的土地資源有限。一切經濟活動都要以土地為載體，小城鎮的發展壯大也離不開土地。但按照我國現行的土地管理制度對農地非農化有多種限制：一是嚴格的用途管制?！锻恋毓芾矸ā返?條規定：“國家實行土地用途管制制度”，“所有使用土地的單位和個人必須按照國家編制的土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。二是嚴格行政審批制度?！锻恋毓芾矸ā返?4條規定“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦法審批手續”。三是對農地非農化轉換方式的管制?！锻恋毓芾矸ā返?3條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”，“農民集體所有的土地不得出讓、轉讓或者出租用于非農用業建設”?？h級以上政府土地管理部門代表政府行使“土地規劃、征用、開發、管理、出讓”五統一權力。多種限制使農村集體所有的土地不能直接進入城鎮建設用地市場，農地進“城”必須先由國家征用，改變所有權性質，才能入“市”。一方面，廉價征地剝奪農民土地產權和發展權，另一方面高價出讓，由于大城市土地溢價要遠遠大于小城鎮，會強化政府土地資源配置向大中城市傾斜政策取向，小城鎮建設用地只能靠天高皇帝遠，在嚴格立法寬松執法之間尋找發展的空間。

第四戶籍制度。以人為本的城市化首先要解決人的城市化。自1984年《關于調整建鎮標準》之后，鎮的戶籍管理一直是比較寬松的，如總人口兩萬以上，非農人口兩千人就可建鎮，一些少數民族、人口稀少的邊遠地區、山區和小型工礦區、小港口、風景旅游區和邊境口岸非農人口不到兩千也可建鎮。那么如此寬松的戶籍管理為何無法吸引農民進鎮落戶呢？關鍵還是一個就業和長遠生計問題。小鎮工業發展滯后、比較優勢低、特色產業少，仍有農村經濟小、散、粗放的明顯特征。投資水平低、就業不穩定就很難吸引農民放棄一畝三分地為個戶口進鎮。

如果我們真心實意地將小城鎮作為中國城市化體系的一部分，要充分發展聯系農村與城市的紐帶作用，而不是把小城鎮作一個“準城市”，我們就應對小城鎮的管理體制、財稅體制、土地制度和戶籍制度進行全方位的改革。城市無論大小，只有基礎設施完善、公共服務健全、有工業和服務業支持、有為人人提供公平發展與競爭機會的社會環境，中國“半拉子的城市化”才可能實質性和根本性的改觀。

是發展大城市還是小城市？

長期以來，在城市化發展的戰略取向上，是優先發展大城市還是優先小城鎮一直存在著爭議。1982年全國城市規劃會議上明確提出“控制大城市規模、合理發展中等城市和積極發展小城鎮的”政策取向。1998年十五屆三中全會第一次提出“小城鎮，大戰略”，2000年國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》出臺，進一步明確了小城鎮發展的戰略意義和指導意見。

盡管我們一直實施控制大城市的政策，但不可否認的事實是：大城市的數量、人口和經濟規模卻在不斷增長。例如，在新中國成立之初，人口超過兩百萬的大城市幾乎為零，到2011年達到82個，數量增長了11.7倍；一百萬人以上的大城市從1990年的9個提高到2011年的31個（見表1）；而與此同時，20萬人以下的小城市從289個降到4個。當然，這其中不乏許多行政因素，如縣改市、縣市合并，由此促成的資源的整合。

在城市化過程中人們涌向大城市是因為大城市有著許多相對優勢：一是規模經濟的優勢強。密集經濟為現代化、專業化的生產協作與聯合提供了有利的空間環境。

其次，大城市創造的就業機會多、就業潛力大?？v觀各國的人口流動，人們多首選大城市而居，并不是因為他們偏愛“大城市的城市病”，而是大城市經濟效益普遍比較高，就業人口容量較大，產業和服務多元化，收入和消費升級較快。

再次，大城市除了具有聚集效應外，還有不可低估的擴散效應和輻射作用。大城市作為生產、金融、貿易、交通運輸、信息和服務的中心，通過技術的轉讓、產業轉換、資本的輸出、信息的傳播等多種方式，可以帶動周邊的中小城市和地區的迅速發展，從而形成以大城市為中心的城市群，例如，紐約人口占全國人口約4%，創造了全國8.6%的GDP。其大城市中心地位的確立，帶動了美國東部沿海城市乃至五大湖周邊整個東部地區的發展。東京人口占全國的26.8%，GDP占全國的34.1%，并以金融、科教文化、工業和生產服務業，帶動了東部城市群的發展。在我國，以上海為中心的長江三角洲城市群是中國最大的城市群，也是中國經濟最活躍、最發達的地區之一。也正是由于上海周邊有這么多經濟發達、生活便捷的城市群，人們可以住在昆山、嘉興去上海上班，從而有效舒緩了上海房價上漲的壓力，而北京就沒這么幸運了，除了天津可在半小時經濟圈內，就別無他家了。而高房價卻使北京成了房叔房嬸投資投機的天堂。

當政策制定者為是發展大城市還小城市爭議不決時，企業家們早已做出了明智的選擇，他們將企業的研發中心、銷售中心設在上海大都市，因為那里是國際化、信息化、科技化和市場化程度的至高點，有利于捕捉最前沿的設計、產品和世界潮流；而將制造加工基礎設在勞動力、原材料充足和交通便利城鄉小鎮，以降低生產的成本。農民工也做出了自己的選擇：到工程項目多的大城市去，連從沒出過遠門的大姑娘小媳婦都首選去大城市當保姆，既要高薪還要帶薪休假。

是政府主導還是市場主導？

在現代市場經濟中，市場和政府這兩只無形與有形之手都是不可或缺的重要組成部分?？v觀過去30多年中國改革開放所取得的成就，一定程度上都與政府積極參與和推動分不開，是政府通過對自身的革命，包括減政放權、推進產權制度改革、在農村實行聯產承包、在城市推進企業股份制改造、鼓勵民營資本發展，讓利于民，由此激發全民脫貧致富、一心一意謀發展奔小康的干勁，促進了國民經濟快速發展。

在新型城市化的推進中，政府職能轉變，減政放權。堅持市場主導，充分發揮市場在資源配置中的作用仍是推進城市化及經濟增長的動力源。其道理很簡單，受傳統計劃經濟的影響，中國有政府主導、集中力量辦大事的傳統，但其弊端也十分明顯，一個顯見的問題就是資源的錯配。

僅以房地產投資為例，在唯GDP和政績觀的驅動下，各地方政府為獲得更多的土地收益，爭相以優惠政策招商引資，吸引房地產企業在本地落戶，致使2000—2011年間一線城市商品住宅投資占全國的比重從34.03%下降至9.82%，下降了24.21年百分點，二線城市的商品住宅投資占比從33.73%提高至36.74%，提高了3.01個百分點；三四線城市商品住宅投資占比從 32.24%上升至53.44%，提高了21.20個百分點，投資的地域轉移雖有一定合理性，但三四線城市人口規模小，造成大量商品房積壓，而一線城市普通商品住宅投資下降，供給不足，無法滿足新增城市人口的增長及住房需求，資源的錯配加劇了一線城市房價的暴漲。不從供給上解決問題，僅靠限外、限購、限價和20%個稅政策無法從根本上解決問題，在與市場的博弈中其政策效應銳減。4萬億投資刺激中，各地盲目上項目招致的產能過剩、環境污染都是資源錯配的縮影。

有形城市與無形城市共同發展

中國正處在快速城市化進程之中，人口眾多使得中國的城市化成為世界上少有的人口遷移運動。但城市化并不是簡單意義上的人口向城市的集中，其更深層次的意義還包涵：一是人口與產業的協調，產業發展才能讓進城市的農民有就業和發展的機會；二是城市內部生產與消費結構的協調，即生產與服務設施、公共基礎設施要與人口規模協調，以解決新增和現有城市人口住、行、學、養老、醫療和文化娛樂等消費需求；三是城鄉統籌、結構協調與共同發展。中國的現代化不是簡單“非農化”或城市化就可解決的，讓所有的農村人口全部轉移到城市去，這種100%的有形的或物化的城市化發達國家都很少，中國更不現實的，這就是說即便城市化水平高達75%—80%，仍有一部分人居住在農村，甚至在這些發達的國度里，還會出現逆城市化的現象，當然這種城市化形態并不意味著城市化水平的下降，而是一種更高形態的城市化現象，即人們追求的是一種無形的城市化，是生產和生活方式的城市化、現代化，而現代科學技術的發展、信息網絡技術的普及和應用，已大大縮小了人們在地域上或時空上的界限，城市與鄉村的差別只是由于他們是兩大不同的地理單元、具有不同的勞動分工。

可持續發展的城市化還應包括了要加快“三農”的現代化，這需要政府像搞城市建設一樣增加對“三農”的投入。從農產品的研發、種子、化肥、種植、生產、養殖、加工、運輸和銷售，在生態化、科技化、規?；徒洕б嫔隙加兴嵘?。政府逐步改革現行土地、戶籍制度，打通在城鄉生產要素流動的壁壘。增加人力、財力、物力、科技、水利、環保、教育、醫療等方面的投入，通過公共服務均等化縮小城鄉差別和對立，促進社會的公平、穩定與多樣化發展等社會內容，把“有形的城市化”（即城市對農村人口的吸收）與“無形的城市化”（即城市與農村的交融和互動）結合起來，這是使中國城市化永葆活力的、長遠的、雙向的發展過程，是以鄉育城—以城帶鄉—城鄉融合、互為資源、互為市場、互相促進、共同發展，最終實現中國社會、經濟、文化與生態環境的現代化，其核心是：一元化的先進生產方式、多元化的社會生活方式和集約環?；淖匀毁Y源利用“三位一體”、和諧統一，真正實現城鄉共同發展，“有形城市化”與“無形城市化”并舉。

（作者為中國社會科學院經濟研究所研究員兼金融研究所房地產金融中心主任）