經濟觀察報 童之偉/文 政治體制改革與經濟發展關系密切，筆者擬從憲法學角度探討經濟持續健康發展對政治體制改革的要求。

與體制有共生關系的經濟難題

回顧歷史，中國的經濟體制特點，是生產資料曾幾乎100%處于國有制為主導的公有制下，且全部由政府直接間接支配，公民個人只擁有一些基本生活資料。這就決定了由國家及其附屬組織掌控的資產，在本國的資產總量中所占比例大得驚人。按美國耶魯大學金融學教授陳志武統計，在2008年左右中國資產總量中，國有資產大約為76%，私人資產占比大約為24%。在實行多種經濟成分并存達28年之久，非公有制經濟有了較大發展的2008年尚且如此，反過來可以推向此前私人資產在我國總資產中所占比例之低，我估計其所占比重最多不會超過10%，為便于說明問題，權且估計為10%。

從憲法學角度看，上述情況表明，在中國當時的全部“法定之權”即“法權”（法權=個人權利+公權力）總量中，公權力占90%以上，個人權利（法律上的權利與自由）占比例不足10%。因為，個人的權利是私有資產的轉化形式，私有資產是個人權利的物資承擔者；公權力是公有資產的轉化形式，公有資產是公權力的物資承擔者。公共資產90%/私人資產10%的資產結構，決定了“公權力90%/個人權利10%”的法權結構。

改革開放以來，原來近乎100%的公有制經濟和一統天下的計劃經濟發生了很大變化，但原來的政治體制卻改革甚少，相對于經濟體制，處于嚴重不協調狀態。這種不協調主要表現為形成了下面這樣一些有待解決的政治與經濟交結在一起的難題：

一、巨無霸政府，機構不斷膨脹，人浮于事，大量不承擔管理職能的人員吃公共預算，公共機構自我服務，辦公設施競奢華，公共行政開支特別巨大。這種情況導致GDP雖增長快，國家財政收入增加更快，而城鄉居民收入增長緩慢。于是，國強民不富，甚至相當一部分國民持續貧窮等現象比較突出。

二、國家政策從各方面優待國有經濟，重要經濟資源都優先配置給國有企業，民營經濟難以正常發展。相對于民營經濟，國有經濟成本高、效力低，這是理論上獲得了充分論證，世界經濟史已經見證了的原理。公權力自立自為、自我擴展的傾向仍明顯，故總是樂于將能由自己直接控制的國有企業做強做大，嚴重擠壓民營經濟企業的生存空間。

三、集體財產所有權不能落實，集體所有制下的資產長期處于被掠奪的狀態下。憲法規定了集體所有制，集體經濟組織對集體所有的財產、主要是土地，應該享有集體所有權，包括占有、使用、受益、處分四種權能。但實際上，集體財產所有權的上述權利長期被忽視。所謂政府壟斷土地一級市場的做法，就是政府掠奪集體所有財產利益的制度化安排，在這種安排下，政府以極低價格從集體經濟組織那里強征土地，然后高價賣給開發商，獲取巨額差價。這種安排造成許多地方政府拼命征地、拆遷、賣地。

四、升官晉級主導型施政模式促使地方黨政首長經濟建設行為短期化，金錢和資源浪費極嚴重。中國官員升官晉級絕對少不了看得見的政績。政績往往驅動地方領導人不停折騰，為GDP增長速度和工程項目完成數不斷拆了建、建了拆，拆了再建。升官晉級主導型公共工程建設形式多樣，花樣翻新。為了獲得升官晉級機會，手握大權的地方大員不惜浪費大量經濟資源和建設經費，不惜破壞環境、犧牲可持續發展條件的情況，層出不窮。

五、地方各級政府作為投資和經營主體與民營企業并存，利字當先，破壞了發展市場經濟所需要的公平公正環境。國有企業自主投資、國家通過國有銀行投資和國家主權性投資公司對外投資，都很正常，但地方政府直接為贏利創辦公司承攬項目或投資經營，這對于民營企業來說就顯然沒有公平可言。由地方政府的國資委出資控制優質民營企業，最后接管民企，也是現在常見的做法之一。在這種情況下，民營企業要生存肯定是十分困難的。

六、政府看得見的手雖較計劃經濟下有所減少和收縮，但按市場經濟標準來衡量，還是太多，伸得太長，近乎無處不在。這不僅表現為許可多、審批多，也表現為像4萬億投資那樣的相關資源的分配，還是由黨政機關負責人主導?？吹靡姷氖謱е陆洕顒映杀靖?、機會不平等、公權力機構腐敗叢生。更糟糕是，一些地方當權者樂于貸款設立地方國企，然后由讓親朋好友設立的私營企業把這種地方國企掏空；被掏空了再設立，然后再掏空。被掏空的企業并不破產，只作為不良資產掛在那里，最后會不了了之，吃虧的是國家和納稅人。

七、濫用公權力干預平等主體之間的關系，搞亂了憲法法律確認的經濟生活原則和法律秩序。這類現象最近幾年有明顯的增加。

八、某些公權力機構豪奪民營企業家的巨額資產，加劇了民企老板和其他富有者階層移民海外和將財產向海外轉移的浪潮。

九、由于競爭性選舉機制尚不完善，公權力組織機構雖多，權力雖大，但從總體上看卻只能在很小程度上把人力財力用到改善生態環境和民生上來。地方領導人為尋求政績過度追求GDP增長速度、千方百計搞政績工程，難免造成日益嚴重的環境等災難，如驅之不去的霧霾、不斷惡化的水質和難以逃避的有毒食品等等。

改革已機不可失

改革開放以來的30多年中，中國的政治體制領域有過一些卓有成效的改革，已推行的改革取得了這樣一些主要成就：國家和執政黨停止以階級斗爭為綱，憲法確立以經濟建設為國家根本任務；廢除國家和執政黨領導職位終身制，在一定程度上遏制了權力過度集中，防止了個人專制；法制逐步健全，以憲法為核心的法律體系初步形成；公民一些基本權利得到了較過去更有效的保障。這些改革從形成法律秩序和放松對公民經濟活動的政治束縛兩個方面為經濟發展創造了條件。

所以，30多年中國經濟的高速增長，抽象地可以說是因為實行了改革開放，具體地說應該歸因于中國放松了對經濟生活的政治束縛，其中主要是放松了對勞動者及他們從事經濟活動的政治束縛。改革開放以來先后修憲，先后允許個體經濟、私營經濟存在和發展，保護公民的私有財產權，是國家放松對經濟生活的政治束縛的一些關鍵步驟。這些步驟讓公民個人可以創辦和經營自己的企業，擁有屬于自己的生產資料。

憲法規定“實行社會主義市場經濟”，決定性地放松了政府對公民從事經濟生活的管制，擴大了其從事活動的自主空間。人是全部經濟要素中最核心、最能動的部分，只有放松對人的思想和行為的束縛，生產力才能獲得解放。中國過去的30余年經濟之所以高速增長，恰恰是放松了對人的束縛，讓個人有了較過去更多的權利和自由的結果。重啟改革不是從零開始，而是在現有基礎上繼續先前推進。

改革要實現的一個基礎性目標，應該是有效壓縮公權力的比重，增加個人權利比重，實現法權結構平衡。為了實現這個目標，我國必須通過立法控制國有資產在資產總量中的比重。經濟持續健康發展所需要的最理想資產占有狀況是，在一國的資產總量中，公共機構和私人各占50%，兩者形成穩定的平衡。因為，公有資產比例過低意味著公權力過于弱小，其結果是管理不足或無政府主義，而私人資產比例過低則意味著個人權利過于弱小，必然會出現相應程度的管理過度或專制主義。

中國經濟要持續健康發展必須解決政治體制改革滯后的問題。雖然不應排除修憲的必要，但總體說來嚴格實施現行憲法就可以實現政治體制改革的目標。中國現階段的經濟情況總體看不錯，是進行政治體制改革的好時機。如果政治體制不及時改革，一旦經濟出現嚴重問題時難免將因為企業倒閉、失業增加、收入降低、公共機構裁員和物價飛漲等原因引起政治危機，中國現行體制可能同時承受經濟衰退和政治危機的雙重壓力。推動政治體制改革機不可失。

（作者為中國憲法學會副會長、華東政法大學教授）