李晨

500和43，這兩個數字相差了11.6倍。

目前，全國有近500項政府性基金，只有約43項納入了政府性基金預算管理，而這40多項的預算管理情況，也是語焉不詳，面目模糊。簡簡單單的幾頁、卻以億元作為單位的收入和支出預算表，引出無數追問。

政府性基金是什么

政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、國家行政法規和中共中央、國務院有關文件的規定，為支持某項事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費。政府性基金，實質是非稅收入。人們比較熟悉的應該是價格調節基金、民航發展基金；此外還有“新增建設用地土地有償使用費收入”，就是常說的“土地出讓金”；像貿促會收費收入、鐵路資產變現收入很少被公眾關注。

政府性基金大幅增加，與上世紀90年代財政“分灶吃飯”改革有很大關系。當時地方政府為了解決資金來源，想了不少辦法，其中一個最主要的辦法就是出賣土地。土地出讓金的收入讓很多地方經濟大幅攀升，房地產行業迅速膨脹，“招拍掛”的土地出讓方式成為當時各地政府競相學習的樣板。

時至今日，多數地方政府仍然無法擺脫靠土地出讓金過日子的做法，其負效應已經日益顯現——“寅吃卯糧”的土地出讓金已經讓地方政府賣地“成癮”。當前稅改也把解決“地方財政依靠土地出讓金過日子”的模式作為主要解決的問題?！巴恋爻鲎尅钡目s緊讓地方政府需要尋求其他渠道的彌補。財政部的數據顯示，2012年一季度全國非稅收入 4118億元，其中，地方非稅收入3472億元，同比增加1158億元，增長50.1%；個別地方非稅收入同比增幅超100%。

錢從哪里來，花到哪里去

按收入來源劃分，向社會征收的基金31項，包括鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等。按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金9項，屬于地方收入的基金20項，屬于中央與地方共享收入的基金14項。按支出用途劃分，用于公路、鐵路、民航、港口等建設的基金9項；用于水利建設的基金4項；用于城市維護建設的基金8項；用于教育、文化、體育等事業發展的基金7項；用于移民和社會保障的基金5項；用于生態環境建設的基金5項；用于其他方面的基金5項。

如果將各項收入與資金預算數及執行數進行對比，會發現民生支出明顯偏低。財政部公布的2011年和2012年的中央政府性基金支出預算表顯示，2011年中央對文化事業建設費安排的支出是10.46億元，長江口航道維護支出是13.6億元，而新增建設用地土地有償使用費安排的支出高達457.21億元，且無資金流向的具體說明。

這種情況在地方上更加明顯，目前各地政府性基金用于中小學校舍及基礎設施建設、精神文明建設、殘疾人就業保障、廉租房維護與管理、農村基礎設施建設、城市公共設施與環境衛生等方面的項目專項支出較少。

政府性基金的另一個問題是，大量結余和沉淀基金去向不明。這個問題在地方政府的收支表上十分明顯，資金去向無處可查?，F行財政預算的分級有類、款、項、目四級，是可以詳細完整標明資金流向的，但在對外公開的預算中，信息是殘缺的，公眾無法從預算中了解錢具體如何分配。

政府性基金的預算編制也有不少問題。財政部公布的2011年和2012年的中央政府性基金支出預算表顯示，2011年的大中型水庫移民后期扶持基金支出預算為360.96億元，實際執行數是158.29億元，2010年的實際執行數是185.88億元，但2012年的預算仍是高達292.74億元，為 2011年預算執行數的184.9%，預算數是前一年實際使用資金的近兩倍。

此外，還有許多龐雜的收費未納入政府性基金預算管理范圍。

政府怎么花錢？錢花在了誰身上——政府性基金的預算和支出對這兩點反映有限。根據四川省公布的財政數據，四川省2010年社會保障和就業預算支出46億元，其中直接用于民生的為1.8億元，間接用于民生的為9.2億元，而政府自身消化的（行政事業單位離退休）為20億元。約有一半的民生支出預算實際上被政府自身消耗掉了。

2010年政府性基金收入已經成為財政收入第二大戶，征收主體多、征收標準亂、基金使用透明性差，這些問題之下的政府性基金收支制度改革已迫在眉睫。