經濟觀察報 評論員 謝良兵 在11月28日召開的國務院常務會議上，討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。

雖然具體修改條款還未可知，但專家推測修改的主要內容是提高征地補償數額，補償額度至少為現行標準的10倍。這被認為是讓農民真正參與城市化過程中利益分配的開始。

過去20多年里，農民從來都不是城市化紅利的分享者。按照現行土地管理法第四十七條的規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。這意味著，一畝地征收補償不超過6萬元，折合補償不足每平方米100元。

政府在以如此低的價格征收之后，通過招拍掛轉手能輕易地從地產商那里獲取數百倍的利益。這種巨大利差導致的后果，一方面是“公共利益”泛化，地方政府對土地財政的依賴性越來越強；另一方面是農民的權益嚴重受損。

國務院發展研究中心的一項調查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者占40%到50%，政府占20%到30%，村級組織占25%到30%，而農民拿到的補償款，僅占整個土地增值收益的5%到10%。

這一巨大利差也讓地方政府和企業偏離了理性軌道，同時扭曲了市場經濟，最終導致社會越來越不穩定。近年來，土地征收中的各種暴力血腥事件頻發就是例證：地方政府不惜暴力強拆，而農民則不得已用脆弱的血肉之軀反抗強拆。

因此，一個共識是，土地征收制度必須進行改革。剛剛結束的中共十八大上，征地制度改革被首次寫進了中共黨代會報告。中共十八大報告指出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。”

但是，僅僅提高征地補償數額顯然不夠，這并未觸及土地制度改革的核心。核心應該是對農村集體土地進行確權，讓土地有明確的產權歸屬。只有在確權的基礎之上，農民才能成為在市場中有議價能力的談判主體，才能真正保障農民的權益。

現有的法律法規對農村集體土地的所有權歸屬偏向“模糊”。這種“制度模糊”，在改革之初解決了發展的問題，但隨著城市化的不斷深入，利益分配日益懸殊，處于分配環節中最弱勢位置的農民開始發出抗爭的聲音，歸屬問題不能再被繞開。

因此，拋開所有制之爭，讓農民擁有支配自己土地的權利，方能真正保證收益。也就是說，要讓農民做土地的真正主人。提高征地補償標準是讓農民做主人的開始，其前提是給集體土地所有權“確權發證”，這是征地補償的依據。在此基礎上，再讓農民遵照自愿原則，依照利益也就是市場的引導來進行土地流轉。

這應該是未來土地制度改革的方向。四川成都等地進行的土地制度改革實驗至少已經實現了對農民權益的保障，這種保障首先來自于土地確權的有效實施；其次是農村生產資料要素進入市場后，農民真正成為城市化過程中的決策主體和利益主體。

讓農民做土地的真正主人，擁有對土地自由流轉的權利，才能讓市場起作用，有效配置土地資源。也唯有此，才能真正保護耕地，有效推進城市化進程，才能如十八大報告中所言：“讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。”