周其仁

北京大學國家發展研究院教授

qrzhou@gmail.com

上文提到我國城市設立的幾個特征。其一是設市標準和申報程序至今沒有明確的法律；其二是城市設立的審批權高度集中于中央；其三是1980年代新起的“整縣改市”，導致很大一片國土范圍內的大批城鎮和農村，一古腦兒地在建制上劃入“城市”。加起來，我國的城市設立由行政權主導，經濟的自發力量以及正規的立法和司法，對設市的影響比較微弱。

這很合乎“大一統”國家治理的傳統。其實自秦漢以降，中國只有單一維度的“中央與地方”關系，從來沒有出現過可以在“點”上自治的“城市”。地方者，“塊塊”是也——其中無論人口與經濟積聚的程度在空間上有什么分別，叫村也罷，叫墟、叫市也罷——無非都是“塊塊”的組成部分，統統置于朝廷委任的一頂烏紗帽的管轄之下。無數“塊塊”拼合起來，就是由“中央”治理的天下國家。

沒有錯，中國之所以一直維系了國家的統一，與上述架構大有關系。古代的郡縣都是地方，即“塊塊”。后來的道、府、縣、州，也都是“塊塊”。“十八行省”本來是中央的派出機構，弄來弄去，成了一個加諸在縣之上的“大塊塊”。普天之下，“塊塊”之間嚴絲合縫，沒有任何制度上的空檔。

城鎮是早就有了的，其中的“鎮”，原本還是軍事單位。傳統上，為了行政與防衛的需要，得到朝廷的批準，才可設城鎮。歷史上的城鎮并不獨立，不過是管治地方即“塊塊”的行政或軍事機構的駐地，為了防衛和安全，才在物理上圍上一座城墻而已。這樣看，“城鎮”都是“地方”的組成部分，沒有獨立的建制地位。過去多少年，“縣”就是一片地方，“縣城”通常就是那個城關鎮，本身也是縣的一個組成部分，跑不出“塊塊”的范疇。

中文詞匯“城市”里的那個“市”，倒是一種自發的社會經濟組織。集市、市場或過去所說的“市井”，在人口積聚、交易活躍的地方大量自發形成。不過，如果沒有一個具有行政含義的“城”罩在上面，再繁華的市場也沒有“城市”的地位。講過的，“城”在傳統中國也不是獨立的行政建制。這樣看，中文的“城市”向來隱身在“地方”之內。對照看，英文的city、town、以及urban,都沒有非要有座“城”的含義。西域的“城堡”，常常是私人的，很多反而建在鄉下。

“城市”的獨立建制，對中國來說是很現代的現象。就我所查到的，第一個在“塊塊”的地方上設市的，是1921年的廣州。這座有2200年歷史的羊城，曾經是清朝最早對外開放的“一口通商”之地，并于1918年就宣布拆城墻、開馬路。1921年2月，廣州正式設為廣州市，第一任市長是孫科。這應該是近代中國“西風東漸”在城市設立方面的第一個成果。此前此后，江蘇、浙江等地分別提出過“市鄉分劃”、“市自治”等訴求，但遭袁世凱壓制。到了帝制復辟失敗，北洋政府才在1921年通過“市自治制”及《施行細則》，宣布京都（北京）、津沽（天津）、淞滬（上海）、青島、哈爾濱為“特別市”，其余為“普通市”，并規定每市設市議會、市政公署和市參事會，并設市長一名為市的自治代表。在民選市長未產生前，市長職權由行政長官代行。不過，據袁繼成先生的考證，直到北洋滅亡，這些城市也沒有完成所謂的“自治”。

比照一下，英國、西歐的“城市自治”早就成為傳統。追溯上去，就是希臘的城邦國家。顧準先生在1967年那種風雨如磐的日子里，為了徹底理解當代中國問題，從《資本論》、《共產黨宣言》一直追讀到“希臘城邦國家”，才發現中國從來就沒有“自治城市”這回事。顧準對我輩的影響，我在“1979讀顧準”為文寫過了，感興趣的讀者，可以在我的網頁里找到這篇記憶文章（www.zhouqiren.org）。

近鄰日本，在這一點上也與亞細亞傳統有所不同。去過日本的讀者也許注意到，那里到處有“町”的地名。什么是“町”呢？問過當地朋友，就是人口密集、工商繁榮之處，而人口稀疏、農業為主的就是“村”了。無論町、村，在日本早都是正式的行政建制。明治政府于1878年7月制定的《郡區町村編制法》，把人口比町還密集的地方設為“區”。1888年，日本開始實施現代的市制，當時有首都東京等37個都市。戰后的1947年，日本通過《地方自治法》，規定“市”是次于都道府縣的“地方公共團體”，屬第二級行政區劃，與町、村同級。原則上，人口在5萬以上、從事工商業的人口占全部勞動人口的六成以上的，都可以依法申報設市、一律地方自治。研究小城鎮問題的專家去了就知道，日本的“市”多如牛毛，以單位國土面積算，比中國多出好幾十倍！

這樣看，上世紀80年代以來我國的“整縣改市”，從設市制度來分析，似新實舊，骨子里依然十分傳統。首先還在中央與地方關系的框框里面，至于叫“縣”還是叫“市”，都不過是“塊塊”而已，而不是廣袤的農業文明版圖里冒出來的新“點點”。其次，由縣改成的“市”（或由鎮升成的“市”），無論縣級市還是地級市，都由自上而下委派的官員治理，沒有“城市自治”這一說。大家知道，當下我國的憲法準則，承認少數民族地區的自治，也承認“村民自治”，但不承認“城鎮自治”，沒有為自發人口經濟的集聚，提供自組織的制度空間。

如此的城市設立制度，對我國方興未艾的城市化進程，究竟將產生什么樣的影響，本系列日后還要展開討論。這里要聚焦的，是以上城市設立制度，一旦遇到“非常不傳統的”土地國有化，將產生什么樣的組合影響？

是的，自三皇五帝到于今，民間私產的國有化是一件很新的新鮮事物。雖然早有“普天之下，莫非王土”之說，但即便在六朝古都的北京城內，不屬王土的民土也一直比比皆是。幾年前放映的《建國大業》，里面有一解放軍戰士大聲報告，“前面發現地主大院”；首長拿起望遠鏡，赫然一座紫禁城就在眼前。說皇帝是最大的地主也不是不可以，但故宮大門之外，私家民宅就多到不可計數。這總是靠譜的證據吧？

土地物業的國有化起于1956年的社會主義改造，當然是悠久中華文明史上的新生事物。改造講政策，官僚買辦的沒收，一般資本家的限期贖買，勞動者的推行合作。等到不分對象，宣布“城市的土地屬于國家所有”，已經是1982年修憲時分。這當然是更新的事物。我解讀過了：隨著工作重點轉向經濟，大批工業、基建、城市項目占地，與農民要求的占地賠償之間，形成不小的矛盾。當時的立法者接受“土地國有化”的解決方案，僅僅考慮到震動太大，才把城市土地國有化作為邁向全部土地國有化的第一步。

城市設立的高度行政化加上“城市土地國有化”，組合出一柄前所未有的政策利器。當經過行政程序新設立的城市一批接一批地涌現在地理版圖上的時候，“國有土地”的范圍自然隨城市的擴張而擴張。“城市化”大潮之下，行政權力由此獲得了進軍居民私產的一塊新跳板。