降蘊彰

實施了23年的《中華人民共和國環境保護法》（下稱《環保法》）現在是應該“小修”還是“大修”？對政府責任的規制是否應該加大？由于專家、學者與政府部門的觀點存在巨大差距，環保法在后期修改過程中陷入僵持。

本報獲悉，由于一些環境法學專家強烈反對全國人大環境與資源保護委員會（下稱環資委）刪除《環保法》修改草案中的“政策環評”與“以日計罰”等內容，使得原本有望在上半年通過全國人大常委會審核的《環保法》修改草案止步送審，由此也使得在年內頒布新版《環保法》的計劃可能落空。

定位“小修”

在近期舉辦的“環保法修改專題研討會”上，武漢大學法學院王樹義、蔡守秋等環境法學專家與全國人大環資委、法制工作委員會的官員發生了激烈的爭論。參會的多數專家表示，經過環資委修改、刪減后的《環保法》草案版本已經沒任何“新意”，環資委的官員則稱，是進一步征求了國務院法制辦等部門的意見后，才刪除了“政策環評”等內容。

《環保法》正式實施是在1989年，此后該法一直沿用至今，一些國內環境學者將《環保法》稱為當代中國執行效果最差的法律之一。

《環保法》之所以執行差有一個重要原因，是因為在《環保法》是實施后的20多年時間里，國務院已經頒布了30余部環境保護的專門性行政法規，而其它相關法律法規已經有過多次修改，很多方面與《環保法》中的政策規定都有“沖突”。按照環保部門的說法，與《環保法》有關的法律法規每修改一次，《環保法》就后退一步?！董h保法》中一些原則性的規定逐步處于“名存實亡”的狀態。

據環保部政策法規司原司長楊朝飛介紹，2003年全國人大成立環境與資源保護委員會之后，《環保法》就被列入“修法”當中，之后全國人大一直不間斷地建議修改《環保法》，直到去年初，全國人大常委會正式明確將該法修訂列入2011年度立法計劃。

2011年1月下旬，全國人大環資委召開環保法修改工作啟動會，正式委托環保部起草《環保法》修改草案，同時提出要重點對環境影響評價等8個方面的內容進行修改。由于修改重點已被圈出，有專家指出，立法機關從一開始就采取的是保守做法，對《環保法》也只是“有限修改”。

前述知情人士介紹，在《環保法》修改草案的前期，對于一些主要修補內容，蔡守秋、王樹義等專家就與人大環資委、環保部的官員們意見相左。在去年4月17日全國人大環資委立法調研組召開的一次討論會議上，蔡守秋提出《環保法》修改中應增加“公民環境權”內容，明確公民有享受良好環境權、環境知情權等，但環資委的官員反駁稱，“目前在中國提公眾環境權還不成熟”。雙方就此唇槍舌劍，但最終“公民環境權”還是未被官方接受。

前述知情人士表示，在環保部原本成型的《環保法》修改草案中，有一些是專家們建議提出的約束地方政府主要負責人的條款，但后來這類條款又莫名地被或刪除或弱化。之后，在全國人大環資委對《環保法》修改草案的進一步審核中，又把“政策環評”、“以日計罰”兩項增補內容予以刪除。

正是因為有了這樣的重重阻隔，王樹義、蔡守秋等環境法學專家才直言，經過環資委修改、刪減后的《環保法》草案版本已經沒任何“新意”，王燦發也直言，在衡量國家相關部委、地方政府等利益后采取妥協做法，《環保法》修改就失去了核心意義。

難補“漏洞”

近年來發生的諸如福建紫金礦業污染、渤海溢油事故、四川涪江水質污染等重大環境污染事件，都與《環保法》執行效果差有關。王燦發表示，中國環境污染問題主要責任在各級地方政府，而《環保法》在規范政府的行為上基本是空白的，因此在環保法修改中關鍵是要彌補這一法律漏洞。

蔡守秋認為，很多地方政府過于追求GDP，在治理企業污染環節缺乏執行意愿才導致是各地環境污染日趨嚴重，有鑒于此，對政府責任的規制，應該成為本次修改環保法的核心問題；上海交通大學環境資源法研究所所長王曦一直關注環保法修改，他也建議把環保法修改成為“以‘管政府’為主的法律”?！董h保法》修改中遇到的另一方意見是來自有關部委。前述知情人士表示，目前，與環境保護直接相關的就有國家發改委、環保部、國土部、水利部、林業局、海洋局、農業部等十幾個部委，每個部門在制定或修改與《環保法》相關的法律法規時，都想把各自部門的內容寫進去，寫明確。

前述知情人士還表示，按照常規，法律修改稿最少要經過全國人大常委會的兩次審議才有可能予以頒布，而目前由于一些環境法學專家強烈反對全國人大環資委刪除《環保法》修改草案中的“政策環評”等內容，使得原本有望在上半年通過全國人大常委會審核的《環保法》修改草案止步送審，按照他的預計，有關方面年內頒布新版《環保法》的計劃將會落空。