田鵬 李媛媛

2012年剛開始，中國發生了兩起環境事件，污染了廣西龍江和中國第一大河長江兩條河流，污染物分別是有金屬鎘和有機物苯酚。這兩起事件因為威脅到了柳州、鎮江等數座城市居民的飲水安全而備受關注。

先是位于廣西的龍江1月15日發生了鎘污染事件，河池宜州市境內龍江河段被污，流至下游的柳江，威脅了柳州市的飲用水安全。

龍江鎘污染事件還未平息，江蘇鎮江2月初又發生了苯酚污染城市水源地事件，事件原因至今未有定論。

實際上，這兩起環境事件只是冰山一角。中國的環境突發事件的數量正迅猛增長，成為亟須應對的現象。而目前，地方政府既無“防患于未然”的管理能力，也無有效的應急手段；在風險管理、預警和應急處置各方面都存在漏洞。

中央層面雖然定出了政策，也進行了制度安排，環保部門的監測能力，硬件設施水平亦有提升，但因為部門利益的牽扯、地方政府發展經濟的沖動、現行環保體制對地方缺乏有力控制手段等原因，這些制度和政策未能實質性解決問題。

水事件頻發

根據近年的統計數字，中國已經進入了環境安全事件高發的時期。

根據北京師范大學水科學研究院教授丁愛中對2004到2009年之間上報到環保部的709起環境事件進行的統計，中國的環境事件呈現迅速上升的態勢，6年之間環境事件的次數幾乎上升了3倍，在2009年接近180起。

按污染介質分類，地表水污染事件最多，占了環境事件總數的49%。而地表水污染事情數量排在前三位的省份是廣東、浙江和江蘇。而按污染物類型分類，有機物占比最高，達48.7%；重金屬占11.2%。其中，有機物污染事件前三位的省份是浙江、江蘇和廣東；重金屬污染事件最多的是湖南。在對各地進行的風險等級劃分中，廣東、浙江和江蘇被劃為極高風險區。在8起特別重大事件中，與地表水污染直接相關的占了4起；重金屬污染2起。

在這些環境事件的起因中，占比最大的三類原因分別是：安全生產占39.5%，交通事故占25.2%，企業排污占13.4%。

丁愛中認為環境事件呈上升趨勢的原因，一方面是因為監測水平的提高，各方面對于環境事件的認識在提高，漏報的情況在減少；另一方面，工業發展，污染源的總量在增加，其發展過程中也累積了很多問題，遇有一定條件，比如大的降雨，就以突發事件的形式表現出來了。

環保NGO組織公眾環境研究中心建立并運行了中國水污染地圖數據庫。該機構的主任馬軍表示，中國之所以出現環境事件高發的狀況，一方面是在中國的工業結構中，重化工等重污染行業所占比重很高，總量增長很快，管理又不到位，造成了污染高發的趨勢；另一方面，其分布呈現“遍地開花”的態勢，大的地方大搞，小的地方小搞，反正到處都是。

身兼重點流域和近岸海域水污染防治“十二五”規劃指導組組長的夏青則認為，中國的問題在于“小工廠多，不規矩的多”，全國有大量的縣級企業，有的規模還挺大，但沒有監管。既無生產許可證，也不在污染源普查范圍內。

政策反應

面臨頻發的水環境事件，中央層面的對應政策雖顯滯后，卻也陸續推出。就在最近這兩起水環境事件之前，針對水環境污染和相關事件的中央政策頻密出臺。

2011年12月28日，國務院以國函[2011]167號文批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030年）》（以下簡稱《區劃》）。該《區劃》共涉及河流1027條，基本上是流域面積1000平方公里以上的河流，約占全國1000　平方公里以上河流總數的2/3。采用兩級水功能區劃體系，涉及總河長17.8萬公里，湖庫總面積4.33萬平方公里，共4493個水功能區（其中81％的水功能區水質目標為I-III類）。

2月初，水利部副部長胡四一就《區劃》表示，一些地區水資源開發已經接近或超過當地水資源承載能力，引發一系列生態環境問題。水污染狀況仍然十分嚴重，直接威脅城鄉飲水安全和人民身心健康。由于江河湖庫水域沒有明確的功能劃分和保護要求，出現了用水、排污布局不盡合理、開發利用與保護的關系不協調、水域保護目標不明確等問題。編制《區劃》的目的在于，和確定不同水域的功能定位，明確管理目標，強化保護措施，實現水域的分類管理和保護，促進經濟社會發展與水資源承載能力相適應。

《區劃》被批復之后不久，今年1月12日，發布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號），提到2015年，重要江河湖泊水功能區水質達標率要提高到80%以上，城鎮供水水源地水質全面達標。

在這份《意見》的第十四條特別提到，禁止在飲用水水源保護區內設置排污口，對已設置的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除。強化飲用水水源應急管理，完善飲用水水源地突發事件應急預案，建立備用水源。

但政策的落實情況不一定盡人意。丁愛中表示，真正到地方的層面，落實的時候有很多困難，比如說，很多的企業，包括排放污染的企業，都是地方招商引資引進來的企業。地方政府對這種企業是開綠燈的。

馬軍則認為以行政干預為主的政策并不能治本?！懊看纬霈F污染事件，總會引發一輪行政干預，相當于一場運動式執法。當時會有一些效果的，可能有一些污染企業會被關閉。但風頭過去以后，這些企業還會‘春風吹又生’?！?/p>

丁愛中認為，在環保層次之外，在更高的層面上國家需要協調經濟發展和水資源保護利用的關系，“在國家層面，需要具體的功能區劃分——哪些地方要保護？哪些地方要發展？在地方層面，也存在同樣的問題，要搞清楚走一條個什么樣的路?！?/p>

監管困局

水環境事件已是痼疾，中央層面雖有種種政策和制度安排，但在落實上困難重重，而環保部等中央部委對于地方的監管則是鞭長莫及。

夏青表示，雖然環保部門的監測能力已經大幅提高，但仍不足以應付“遍地開花”的污染源企業。具體執行上，應該嚴格執行環境影響評價和生產許可證監管的制度。在更宏觀的層面上，則需要調整產業結構，解決“小工廠多，不規矩的多”的問題，適當推進產業集中。

馬軍認為，將污染源企業集中于化工園區雖然有利于監管，但并不能解決更深層次的問題?；@區集中生產，也可能集中污染。對于環境事件的防范，最終還是必須要落實到對企業的嚴格監管上。但現實情況是，環境監管一直存在漏洞，執法不嚴的問題廣泛存在。在環境決策的過程中間，環評沒有能夠守住大門，走過場。

中國的環保系統并不是垂直管理的架構，地方的環保部門是地方政府的下設機構，其監管執法缺乏獨立性，易受到當地的行政干預?！岸际且话咽终f了算，很多時候到地方層面，環保局更難做了?！倍壑姓f。

中國的對于環境事件的法規也導致“違法成本低，守法成本高”的現象?！按罅科髽I寧可交罰款也不愿意解決污染問題?！瘪R軍說，中國的化工產業之所以能以“超常規的速度發展”，很大程度上可以歸因于中國的“環境管理比較虛弱”，相對于其他國家形成了“環境成本洼地”的競爭優勢。

而中國慣有的部門利益的“門戶之見”也是造成環保推進不力的因素之一。重點流域和近岸海域水污染防治“十二五”兩個規劃的編制過程中，水利部和環保部就為了兩個監測斷面的設置爭得不可開交?！坝协h保部的官員就表示，我們的斷面就得我們建，不能別人建。這是底線。打得跟兩國交戰一樣?！币晃粎⑴c了整個過程的政府官員透露。

而監測等方面的硬件水平提升之后，卻未必能有效運行?！霸蹅儑乙恍┉h保的措施，建的時候投入大。但運行和管理是一個很大的問題，建成以后也就成為一個擺設?！倍壑姓f。