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土地出讓收益一直是地方市縣政府可以自由支配的財源，現在45%都由中央規定了用途，但這仍然不夠。

本報獲悉，財政部和國土資源部正研究應對地方政府土地依賴癥的“良藥”，主旨是對土地出讓收益的分配使用制定新的規則，中央雖不會按照收取新增建設用地使用費的方式來提取這部分收益，但會更多地規定用途?！罢{研從今年年初就開始了，地方政府對此反應很大?！敝槿耸勘硎?。

據了解，今年以來中央各部門陸續下文件，要求地方政府從土地出讓凈收益中提取10%用于保障房建設、10%用于教育投入、10%用于水利建設，加上2004年規定計提15%用于農業土地開發，目前已有45%的土地出讓凈收益被中央掛了號。

近半收入被控

45%的土地出讓凈收益用途被中央安排，地方財政顯然覺得失去了部分的收入支配權，盡管這45%也是用于地方的各項支出。

國土資源部咨詢研究中心咨詢委員黃小虎認為，這些舉措反映了中央對規范土地出讓收入使用的決心。通過這幾年政府基金預算的編制和財政專戶的清理，中央政府已經基本掌握了地方政府土地收入情況。而中央并不滿意地方政府使用土地收入的現狀，所以希望通過這種自上而下的安排，讓地方將土地收入更多用于民生方面的投入。

財政部信息顯示，土地出讓收入中約有40%的支出用于支付征地拆遷補償費、破產或改制國有企業職工安置費、對被征地農民社會保障的補助等。按照40%到60%的收益區間計算，2010年2.9萬億元土地出讓收入中，土地出讓凈收益1.16萬億元到1.74萬億元。在此基礎上提取45%則為5200億到7800多億元。

2007年，財政部曾就廉租房建設要求地方從土地出讓凈收益中提取10%用于資金來源，中央轉移支付補助中西部省市。但令財政部沒想到的是，沒有一個省動用土地出讓收入，當時地方政府需要建設的廉租房面積并不算大。

財政部一位司長曾情緒激動地表示，“總說廉租房中央不給錢地方做不了，其實地方只要從土地收入中提取1%都綽綽有余”。審計署報告顯示，北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達到規定要求，2007年至2009年，這些城市共計少提取146.23億元。

為此，2010年開始中央對地方保障房建設提出更高的任務，要求在年度內開工580萬套保障房，中央強調了從土地出讓收入中提取額度，但最終各地只提取了400多億元。

按照地方政府的邏輯，通常這類配套先用超收等收入，土地收入盡量留以他用?！叭ツ甑胤接幸恍┏帐杖?，在年底通過追加抵了一部分（保障房投入）?！眱让晒乓晃坏胤焦賳T說。

不過黃小虎認為，有一些地方支出按道理應是公共財政來解決，如今也從土地出讓金支出，地方的一般預算如果有非常穩定的財源，其實就沒有必要非要擠土地出讓金，如教育等支出，畢竟土地出讓金還是要用于土地。

土地財政癥結

只有地方政府知道土地對于財政有多重要。今年1至9月，杭州主城區共賣地167.6億元，為近5年以來的最低值，比受金融危機影響的2008年還低20%左右?！澳甑讕讉€月收入不會太糟，但更嚴重的影響應該在明年?！焙贾菔胸敹愊到y人士說，杭州市目前地稅部門對稅收入庫進度進行調節，“現在入庫太多，明年日子就很難過了”。

從上半年開始，一些大中城市土地交易量和交易額出現放緩，地方財政收入受到波及，多個省市開始集中推銷地塊，吉林長春市甚至組團來京推銷土地。中房指數通過對北京、上海、天津等十大城市前三季度土地市場的運行情況分析，發現十大城市前三季度土地供應量同比降幅達23%，土地成交量更為明顯，同比降幅高達25%。

目前，上海、重慶、廣州等城市均出現了土地出讓收入下滑的趨勢，而北京剛剛公布的該市土地收入僅與去年持平。2011年前三季度，北上廣深四大城市土地出讓金合計2066.48億元，雖較上半年同比下降26%的差距有所縮小，但同比去年仍下降8%。

土地出讓收入一直是地方財政重要來源，2010年全國公共財政收入8.3萬億，土地出讓收入2.9萬億，總的政府收入中土地出讓收入占26%。而在很多市縣政府，土地出讓收入占其政府收入的一半。而近年，房地產相關稅收對各地財政收入增速貢獻最大。

但現在不僅是土地出讓收入顯著減少，與土地和房地產相關的稅費更是一路下降，這些稅費包括土地出讓收入、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、營業稅、城鎮土地使用稅和教育費附加、地方教育附加、土地增值稅、建設用地有償使用費、契稅和印花稅。其中，土地出讓收入和新增建設用地有償使用費在政府性基金預算中，土地出讓收入還未納入公共預算，因此，地方政府少報土地收入、不報支出預算進而改變支出用途等現象屢屢被審計部門查出。2010年審計署公布的對全國11個省區土地出讓收入的審計結果顯示，11個市改變土地出讓收入用途57億元。其中：有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經費不足；有4個市違規支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等；有6個市支出39億元用于高校新校區、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設；有4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業注冊資本；有6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設立農業科研發展專項資金等。

從2008年開始財政部要求地方政府編制基金預算，中央才開始對地方土地出讓收入有了相對完整的統計?！扒靶┠晖恋爻鲎屖杖霙]什么預算，都在地方自己的專戶里，怎么支出都是地方自己決定，也沒報過人大審批?！眱让晒乓晃坏胤秸賳T表示。

肥瘦不均 中央調劑

土地出讓收入的不平衡顯得格外惹眼。2010年杭州一個市的土地出讓收入為 499億，2010年北京為1636.72億，同時2010年內蒙古自治區全區也只有449億。

2010年年底，大部分省市的“十一五”用地規劃指標已用完，而“十二五”的規劃還沒有落實。寧波市外經貿局官員表示，寧波現在發展的最大瓶頸是沒有土地，投資者想來卻沒地可供。而在中西部縣市，地方政府整理大片土地希望能找到買家。在內蒙古的很多縣市，土地作為招商引資的優惠政策，一些都是免費提供，企業只要在本地落戶、解決就業和繳納經營稅款就可以了。一些中等城市土地出讓收入卻在放量走高。安徽省淮南市今年1至9月份，全市土地出讓收入完成28億元，較上年同期增長87.9%。

中央對新增建設用地使用費的調整正在進一步強化這種趨勢。新增建設用地有償使用費是中央和省級政府向有土地出讓收入的市縣財政征收的一個基金，1999年開始征收，主要用于保護耕地，促進節約集約用地，30%歸中央、70%歸省級政府。

2010年該基金收入960億元。根據國土資源部的統計，78%的新增建設用地使用費收入來自于沿海11個省份，而這些省份的基本農田總量不到全國的30%，甚至一些地區已經將后備耕地資源消耗殆盡。比如上海已經沒有后備耕地資源，這意味著每年收上來在百億規模的新增費只能在賬戶上閑置著。

但另一方面，全國需要用于耕地改造和補充的資金卻極度缺乏。按照“十二五”規劃，國土資源部將牽頭在未來五年建設四億畝的高標準農田，而主要的資金來源便是新增費，“十二五”缺口達3000億元。

寧波市財政局相關官員說，2007、2008年寧波市上繳中央新增建設用地使用費分別是1.3億元、3.3億元，合計4.6億元，而2007-2008年按因素法寧波市分得中央分成合計5744萬元，僅僅為上繳總額的12%。上述官員建議中央增加對寧波的分成。

另外，寧波還建議擴大地方使用資金自主權，適度放松資金與項目間的對應關系。但據記者了解，新增建設用地使用費未來將加強平衡調控作用，在閑置省市和緊缺省市之間進行平衡，而這需要中央財政來完成。

土地出讓收入是否也會經歷這一步尚未可知，但目前財政部和國土部正研究解決土地財政問題的辦法，其中就包括研究土地收益的分配辦法，趨勢將是中央加大對土地收入使用的干預?！耙苍S有一天土地收入80%都由中央指定具體用途，就像專項轉移支付一樣，那時也許地方對土地出讓收入就沒什么興趣了?！币晃缓贾葚敹愊到y人士說。

中國社科院財貿所財政研究室主任楊志勇認為，地方政府對土地的依賴癥主要是地方政府有效供給不足，解決問題還需從財稅體制上進行調整，為地方政府建立穩定的有效稅源。而在北京國家會計學院黨委書記秦榮生看來，土地收入占財政收入比重過高是不可持續的，說明地方財政質量是有問題的。

（實習記者曾佑蕊亦有貢獻）