2009-06-11

肖金成

肖金成：地震災區村鎮恢復重建的戰略思考

2008年5月12日，四川汶川所在的龍門山地區發生里氏8級特大地震，給生活在那里的人民帶來了巨大災難。全國人民奮起救援，取得了抗震救災的重大勝利。震區人民在黨和政府的領導下，開始了恢復重建。調研組于8月10日抵達地震災區，調研了成都、德陽、綿陽、廣元等受災嚴重的縣鄉村。根據調研的情況和獲得的有關資料，我們進行了分析和思考，形成了如下報告：

一、地震災區的基本情況和經濟地理特征

汶川“5?12”大地震是我國建國以來破壞性最強、波及范圍最廣、損失最重的一次地震，舉世震驚。受災較為嚴重的地區主要分布在汶川、北川、青川、都江堰、綿竹、什邡、安縣、彭州等，相鄰地區也受到不同程度的影響。從受災最重地區來看，地質結構復雜、自然災害頻發、生態環境脆弱、經濟基礎薄弱、貧困人口較多。因此，恢復重建的艱巨性和復雜性超乎人們的想象。

（一）地質結構和自然環境狀況
地震災區地處青藏高原向四川盆地過渡地帶的龍門山山脈，地質構造非常復雜。重災區主要位于3條北東向斷裂帶上，分別是都江堰—江油斷裂帶、映秀—北川斷裂帶和藏汶斷裂帶，少部分位于南北向斷裂帶。

震區內地貌氣候復雜，平原、丘陵、高原、高山均有分布，部分地區相對高差懸殊，多高山峽谷，河流強烈切割，在夏季局部集中降雨時，極易出現崩塌、滑坡、泥石流等次生災害，自然災害頻發。山多地少，高山地區土地零碎、土層瘠薄、地表滲透性差、水土流失嚴重，生態環境脆弱。該地區屬于長江上游重要生態屏障和我國珍稀瀕危野生動物重要棲息地?；謴椭亟ū仨毧紤]當地的地質狀況和生態環境狀況。

英國達勒姆大學災害研究室主任登斯莫爾過去8年來一直在研究活躍的四川斷裂帶。他認為，強烈地震之后伴生持續的山體滑坡是一個正?，F象，在“5.12”地震之后，有些地區的河床已升高了2到3米，河水破堤而出的可能性也隨之增加。地震災區在今后幾十年內都可能面臨洪災威脅。（二）社會經濟狀況
四川災區地震前靠近成都和德陽的都江堰、彭州市、什邡、綿竹等比較富庶，工業、旅游業、養殖業比較發達，其他地區則比較落后。大部分農民生產生活水平較低，尤其是汶川、北川、平武、青川、茂縣、理縣、漢源縣等山區縣，收入水平很低，部分人需要政府救濟才能維持基本的生存。2007年，受災最重的北川縣，農民人均純收入2831元，人均純收入僅占全國平均水平的68%（全國4140元）。從消費支出來看，食品消費仍占主要部分，恩格爾系數較高。阿壩州恩格爾系數為0.586。廣元市農民人均純收入比北川縣還要低，至2007年底，貧困人口31.04萬人，人均純收入2275元。省定貧困村675個，其中：山區村379個、丘陵村268個、平壩村27個。震區土地數量少、質量差。從農村居民家庭經營土地來看，四川遠低于全國平均水平。耕地面積平均僅0.98畝/人，占全國平均水平2.11畝的46.4%。河谷、平壩乃至丘陵地區耕地資源質量稍好一些，但人多地少，土地資源稀缺；山區土地資源相對多一些，但土地貧瘠、耕地質量差，主要靠經濟林和畜牧業，由于退耕還林、生態保護的原因，土地資源更為稀缺。

（三）民族文化狀況
地震災區是10多個少數民族的聚（散）居地，羌、藏族多，其中羌族的四個主要聚居地——阿壩藏族羌族自治州的茂縣、汶川縣、理縣和綿陽市北川羌族自治縣均為此次特大地震的重災縣，受災最為嚴重的北川是全國唯一的羌族自治縣，而茂縣的羌族人口占當地總人口的比例達89%，占到全國羌族總人口的26%，是全國羌族最多的縣。

從民族與文化狀況來看，少數民族聚居區在久遠的歷史發展中，形成了獨具一格的民族文化，既包括獨特的建筑文化，也包括特有的民俗與生活文化。少數民族地區及其文化，既是四川旅游資源的重要組成部分，也是中華民族文化的重要瑰寶。

二、村鎮恢復重建面臨的困難與問題
汶川大地震給四川村鎮發展帶來巨大損失和深遠影響。地震所波及的地區多數是農村，所涉及的人群大多為農民，因此，災區村鎮重建面臨的任務更為艱巨和繁重。地震除了對農產品供給影響作用比較短期之外，對農村產業結構演變、就業形勢變化、投資消費水平與結構變化以及鄉村旅游業發展，都具有較為長遠而深刻的影響。因此，災后恢復重建，不僅要針對地震造成的直接破壞進行恢復建設，而且更要對經濟發展進行重新布局和更高層次的謀劃。在這些方面，面臨的困難和問題更大更多。

（一）土地稀缺和地震破壞使部分地區住房重建和生產恢復面臨極大困難

汶川大地震給災區農村經濟帶來巨大的直接損失。四川省委農工辦提供的資料顯示：在農業方面，農作物受災面積356萬畝，損毀農田101萬畝、農業生產大棚設施5.3萬個、沼氣池53萬口，農業生產、農業基礎設施和農業系統直接經濟損失102億元。在畜牧業方面，牲畜圈舍倒塌損失55.12億元，飼料損失39.78億元，畜禽死亡4349.58萬頭（只），畜牧業直接經濟損失184億元。在林業方面，林木及林地損毀151.5萬畝，林區道路損毀2436公里；林區房屋倒塌21萬平方米、損毀112萬平方米，林區水電、通訊線路設施損毀3112千米。林業系統直接經濟損失93億元。

地震和多次余震及造成的次生災害致使大量農田被淹、被毀，導致農田面積急劇減少。即使沒有被毀的耕地，有許多也因滑坡等原因覆蓋了大量土石，使耕地的肥力和耕作性能降低。有許多農民既失去了耕地，也失去了賴以居住的宅基地。即使政府在異地幫助建筑了永久性住房，但未來的生計仍面臨極大困難。地震時被轉移的災民多數屬于這種情況，他們被暫時安置在板房里，是恢復重建中難度最大的一批人。北川縣震前總人口16.1萬人，土地16萬畝，人均土地0.97畝，中低產田占88%，以坡地為主，25度以上的土地即達8萬多畝。地震中滑坡損毀了大量農田，現在，人均0.5畝都不到。震后農村人口13萬人，勞動力9.9萬人，確定無疑的是，最少三分之一的農民難以回到原住地。青川縣是四川盆地與陜甘交界的山區縣，震前人口25萬人，耕地28萬畝，有效灌溉面積僅有4.6萬畝，其中，80%的土地坡度在25度以上。人均純收入2683元，其中，4.5萬人收入在1000元以下，有99個貧困村。震后，土地和水利設施大量損毀，貧困人口增至11萬多人，絕對貧困人口增至5萬多人。從這兩個縣來看，現有土地和林地資源，不僅沒有可能使農民致富奔小康，而且不能使他們很好生存。面對農業對勞動力的承載能力嚴重下降的情況，大量災區農民必須從第一產業向第二、三產業轉移。但災區農民沒有思想準備，政府也沒有這方面的思想準備和物質準備。

從短期看，在災后3～5年內，災區將注入數千億的固定資產投資，大量基礎設施、房屋將被重建。這可為災區群眾提供建筑業、建材業、運輸業和餐飲服務業的大量直接就業崗位，通過地方政府組織的職業技術技能培訓和與外來企業簽訂合同，可提供一定數量的工作崗位。值得注意的是，較大部分災區群眾沒有外出經歷，非農就業能力弱，還有一定比例的致殘勞動力也面臨著就業難題。從中遠期看，隨著農業發展、災民搬遷和移民工作開展，災區就業量將有較大幅度縮減，大量勞動力向區外轉移就業是必然趨勢。

（二）農田水利設施和農業生產設施損毀嚴重，恢復生產的資金缺口巨大

汶川大地震給震區農村基礎設施帶來史無前例的破壞，令以前投入不足、年久失修的農村基礎設施雪上加霜。大量溫室大棚、圈舍、魚池、農業機械、農村戶用沼氣池等遭到嚴重毀壞，鄉村供水設施和供水管道幾乎癱瘓。許多學校校舍、教學樓、醫院等房屋出現整體垮塌。同時，漢族文化遺存毀損嚴重，羌族、藏族聚居區的村落環境及文化建筑也遭受重創。

這次特大地震對災區農業、農產品加工業、旅游業都造成了巨大的影響。由于地震造成大量糧食作物、經濟作物被毀，大批畜禽死亡，致使以這些農產品為原料的下游農產品加工企業缺乏原料而停產、減產。也有部分農產品加工企業直接毀于地震之中，另外地震中四川主要旅游景區均不同程度受到損壞，地震不僅造成受災區域交通、通信等公共設施的破壞，使得入川旅游變得困難重重，而且與旅游業密切相關的飯店與餐飲娛樂行業形勢也不容樂觀。更重要的是地震后游客信心重建、心理恢復需要很長時間。

汶川大地震使農村生產設施遭到了嚴重破壞。在水利設施和農機方面，水利設施直接經濟損失375億元，直接威脅災區群眾飲水安全。機電提灌站損毀1.37萬座、機耕道1.74萬公里，農機系統損失30億元。地震造成的停電鄉鎮1307個，停電村10457個，直接影響到農業機械設備的使用和農民的生活需要。安縣28座水庫（中型1座、小1型6座、小2型21座）都不同程度損毀；江河堤防損壞29處，長42.4公里；全縣7220口山平塘損壞5576口，其中嚴重損毀2391口；灌區工程損毀水利樞紐4處、重點建筑物680處、渠道403公里；這些工程都是幾十年不斷投資積累的成果，短期內修復不僅投資缺口大，而且點多面廣，工程量很大。這些工程直接影響生產和居民的生活。此外，在茶坪河、雎水河上游還形成了大小27處堰塞湖，其中高危2處、次危1處、低危24處。不僅覆蓋了十分稀缺的土地，而且，對下游居民帶來了不安全感。

農業生產資料毀壞嚴重。溫室大棚倒塌，圈舍、魚池毀壞、農村戶用沼氣池、農業機械損毀等農業生產資料和生產工具被毀損，生產力遭到相當程度的破壞。而經歷過地震的老舊水庫、堤壩的輸水能力會減弱甚至喪失，后期灌溉用水嚴重缺乏，對農業生產將造成比較長遠的影響。

（三）房屋等固定資產損毀嚴重，恢復重建任務艱巨
汶川地震對農民房屋等固定資產造成巨大破壞。災區大部分農村房屋受損嚴重，一些村莊被地震吞噬，大量農村房屋破損或倒塌。據四川省委農工辦提供的不完全統計數據，農村住房倒塌100.45萬戶，314.87萬間；損毀321.21萬戶，1606.04萬間。大量災區群眾住進自行搭建的窩棚和政府組織搭建的活動板房，臨時安置人口達到820余萬人。

離開原住地的農民目前最關心的是永久性房屋建設問題，一些在外打工的農民震后回到家鄉，要等房屋建好家屬得到安置后再外出打工。政府也把建設永久性住房作為重中之重，計劃年底完成住房建設任務的60%。政府的任務、農民的期盼、金融界的支持匯成住房建設的熱潮。北川信用合作聯社及時開辦了“重建家園專項貸款”業務，已發放貸款59戶，共計人民幣262萬元，平均每戶4.44萬元。根據北京城市規劃院的設計，不考慮漲價因素，住房造價5.6萬元，政府補貼2萬元，需要貸款3.6萬元，靠打工，十年才能還清。但建筑材料短缺、施工力量不足等因素，使政府補貼的大部分被建筑材料漲價和勞動力價格提升所吞噬。我們看到了幫農民設計的住房圖紙，確實既寬敞又漂亮。但農民住進漂亮的住房后，會發現債務和房屋一樣高，從而成為難以甩掉的沉重負擔。什邡市住房建設需要砂石600萬方，而什邡本地只能采集300萬方；需要木料10萬方，而當年只能砍伐木材5萬方。住房建設速度加快導致建筑材料短缺，短缺又是建筑材料漲價的根本因素。

（四）通往村鎮的交通設施破壞嚴重

地震造成農村公路等交通設施嚴重毀損，重災區大部分村鎮通信中斷。在交通設施方面，根據四川省交通廳抗震救災指揮部提供的資料，地震災害造成四川交通基礎設施損失560億元。

地震重災區汶川、北川、青川等位于深山之中，地震之前交通設施就不太健全，地震又對交通設施造成毀滅性的破壞，通往汶川縣城的道路用了幾個月的時間才搶通。通往農村的道路一大部分還不通，致使一部分災民回不到原來居住的地方。要把通往農村的道路全部恢復或比震前有所改善，到底需要多少錢，沒有人精確計算過，我想所需資金不會比住房重建少。交通設施的中斷對恢復重建尤其是原地重建帶來相當大的困難，即使步行可以回到原來的居住地，但建筑材料的運輸、未來農產品的外運和公共服務的提供都會帶來相當大的困難，更難以脫貧致富奔小康。

（五）龍頭企業在地震中也受到巨大損失，影響農產品價值的實現

四川農產品非常豐富，但由于交通不便、信息不對稱及分散生產等原因，農民的收入并不高。近年來，龍頭企業發揮了巨大作用，一頭對接農民，一頭對接市場，克服了千家萬戶小生產面對千變萬化大市場的矛盾。但在本次地震中龍頭企業損失也很嚴重。據不完全統計，龍頭企業受損845戶，僅省、市級重點龍頭企業直接經濟損失37億元。更為嚴重的是，由于交通中斷，農民回不到居住地，使成熟的農產品難以收獲和運出，不禁使農民遭受很大的經濟損失，也給龍頭企業造成了很大損失。龍頭企業儲存的原材料和加工基地損毀嚴重，致使資金鏈斷裂，也影響未來企業的運營。

（六）自然資源和生態環境受損嚴重植被遭到嚴重破壞

汶川大地震使震區自然資源和生態環境遭受重大破壞。由于大面積山體滑坡、塌方，林木大量倒伏、斷折或被埋，林地面積縮減，災區多年實施退耕還林、天然林保護的成果破壞嚴重，初步統計災區森林覆蓋率直接下降2.05個百分點，四川全省森林覆蓋率因此下降0.5個百分點。野生動物棲息地環境的破壞對生物物種的影響有待研究，生物多樣性保護面臨很大問題。

汶川大地震給震區村鎮發展帶來巨大損失和深遠影響。在直接損失方面呈現全面性特征，地震不僅使村鎮經濟社會發展的基礎設施毀損嚴重，而且農村公共服務體系和自然資源、生態環境均受到較大破壞。在間接影響方面具有深遠性特征，地震除了對農產品供給影響作用比較短期之外，對農村產業結構演變、就業形勢變化、投資消費水平等，都具有較為長遠的影響。因此，在災后恢復重建過程中，不僅要針對地震造成的直接經濟損失進行恢復建設，而且更要對村鎮經濟發展進行重新布局和更高層次的謀劃。

三、震后村鎮恢復重建的基本思路

震后村鎮恢復重建面臨十分嚴重的困難和錯綜復雜的問題是可想而知的。在艱巨而又復雜的情況下，有一個明確的思路，既便于統一認識，又能夠給各級政府和社會各界提供決策的依據。做到有思路、有政策、有規劃、有目標、有步驟、有重點?；舅悸返奶岢鰬钥茖W發展觀為基本指導思想，是制訂政策和規劃的前提，既要考慮現實需求，又要考慮長遠發展；既要為災民解決眼前困難，又要基本解決生存發展的根本問題；既要發揚全國人民“一方有難，八方支援”的優良傳統，又要發揮災區人民的主觀能動性，自力更生，艱苦創業，在黨和政府的領導下，奪取災后重建的最后勝利。
（一）堅持以人為本，將震后重建同脫貧致富奔小康結合起來

地震災區涉及四川、甘肅和陜西共計51個縣，總面積132596平方公里，鄉鎮1271個，行政村14565個，2007年末總人口1986.7萬人。堅持以人為本就是把重點放在人的需求、人的發展和人的素質提高上。地震之初，堅持以人為本，就是滿足災區人民的基本需求，在黨和人民的努力下，我們很好地做到了。接著，又開展了對口支援，進行了過渡期住房建設，使災民得到了很好的安置?，F在就要考慮災民長遠的發展和脫貧致富，不能僅僅考慮住上牢固的或漂亮的住房上。災后重建，要避免搞“面子工程”、“目標工程”、“花架子工程”。蓋一些漂亮的房子是容易的，政府補助一點、金融機構貸一點、企業和全國人民捐一點、災民個人借一點，建一個比震前更大、更堅固、更漂亮的住房并不是什么難事，但借的錢是要還的。建房子是重要的，但不是最重要的，關鍵是災民的生計問題。要把震后重建同災民脫貧致富奔小康結合起來統籌安排。據我們調查，震區尤其是深山區在震前所擁有的耕地就很少，交通極為不便，生活非常困難，震后的生活也可想而知，如果就地重建其生活不會比震前更好。有些村，震前多數勞動力在外地打工，其收入多數來自于打工收入，地震使他們多年的積蓄化為烏有。震后重建再欠債，不知要多少年才能還清。

堅持以人為本，就是震后重建要考慮災民的生計，而不是僅僅把住房建好。但災民將近2000萬，短期內完全脫貧致富在財力上不可能，所以要有重點、有步驟，不能全面開花，操之過急。不能把速度搞得過快，也不能把目標定得過高。根據我們的調查，震區的情況差別是很大的?？煞譃槿舾深愋?，根據類型采取不同的政策。如首先可將震區分為平原區、淺山區、深山區三類。深山區可分為交通通達型和交通不便型。交通不便地區再分為地質災害多發型、耕地等資源短缺型和資源豐富型。本次震后重建的扶持重點應是深山中交通不便地區地質災害多發和耕地資源短缺地區的災民。這些地區政府應作為震后村鎮恢復重建的主體，其他地區災民是恢復重建的主體，政府則進行某種程度的幫助或補貼。

類型劃分不能簡單地以縣為單元進行，有的以縣為單元，有的應以鄉鎮為單元，有的以村為單元。如都江堰的虹口鄉，鄉政府所在地交通比較便利，但所轄一些村莊處在深山區，交通非常不便，地質災害也比較嚴重。對就地重建的政府只能給予一定數量的補貼，對異地重建的應以政府為主體，既要滿足基本住房需求，也要考慮就業和實現小康的目標。對跨組、跨村、跨鄉異地安置的做法似應重新考慮，表面上只是責任下放的問題，但后遺癥更大。因震區資源短缺是共同的問題，再把其他組、其他村、其他鄉、其他縣的災民搬遷過來，會引起當地人的不滿甚至強烈反對，短期內通過做工作可以搬遷過去，但矛盾的發生是不可避免的。我們認為這種異地重建并不能解決其脫貧致富奔小康的問題。

震后重建比較可行的思路是：積極推進地質條件和發展基礎較好的成都德陽綿陽平原地區加快工業化和城市化進程，集聚產業和人口，把應搬遷的災民轉移到上述城市的郊區從事二三產業；同時，在江河上游地區、地質斷裂帶地區、生態脆弱地區，盡可能地減少居住人口，使留下不多的人口通過發展生態產業、旅游業、特色農業等脫貧致富，盡快實現小康的目標。

從文化傳承的角度講，保護好少數民族文化，并使其發揚光大，不宜在地質災害多發地區就地安置，應當在成都平原或淺山區集中安置。對一些人口稠密、超越資源承受能力的少數民族地區，實行外遷移民，必須考慮到少數民族及少數民族文化的可持續發展以及民族融合的問題。應選擇適合人類居住的地方，并在新建村鎮建立少數民族文化產業基地和區域性文化產業集群，有效保護少數民族文化。

（二）堅持城鄉統籌，將震后重建同城鎮化和新農村建設結合起來

城鄉統籌是科學發展觀的重要內容。城鄉統籌就要打破城鄉分割，實現城鄉一體化，如戶籍制度一體化、社會保障一體化、公共服務一體化等。成都作為城鄉統籌綜合配套改革試驗區，應將其試點范圍擴展到周邊的震區，在補償、住房安置、就業等方面不管是城市戶口還是農村戶口要一視同仁，不能再分為城鎮戶口和農村戶口或農村戶口必須安置在農村，城鎮戶口必須安排在城鎮。農村戶口的災民也可以安置在城市甚至大城市。相對來講，在城市安置或在城郊尋找安置地點比在農村地區安置更容易，更不宜發生群體性事件。搬入城鎮的災民和城鎮居民沒有直接的利益沖突，當然也不會直接發生矛盾；災民納入城鎮住房體系和社會保障體系，尤其是享受城市低保待遇，在衣食無憂的情況下，一般不會聚眾鬧事。在城市生活的災民更易于就業。短期可能發生不適應的情況，但經過一段適應期以后，會很快適應城市生活環境，他們的后代很快會成為不折不扣的城市人。對搬入城市的災民不能放任不管，應關心他們的居住和就業，并適當提供幫助和服務。如就業培訓，介紹就業，并制訂優惠政策鼓勵他們創業。

大中型城市具有成熟的公共設施、完善的生活配套設施和眾多的再就業機會，靠近大中型城市進行災民安置，有利于經濟發展和富余勞動力的自然轉移。

震后重建工作應打破狹隘的行政區格局，臨近交通干道進行城鎮布局，有利于促進災區經濟的快速恢復。城鎮是二三產業發展的空間載體，是城鎮人口和部分鄉村人口的居住場所。城鎮震后重建關系到產業的恢復、人口的安置以及社會穩定。城鎮震后重建要堅持規劃優先，實現空間布局優化和產業結構調整。應以產業發展支撐城鎮布局調整，以城鎮布局調整和功能完善促進產業發展。

城鎮空間布局不是短期行為，要兼顧區域經濟的中長期發展，結合產業發展規劃和產業重建規劃來規劃城鎮。必須在綜合考慮地質結構狀況、自然環境狀況、社會經濟狀況、民族文化狀況的前提下，在資源環境承載范圍內進行科學選址，實施村鎮合并和易地重建。布局要以長遠的戰略眼光，與加快新農村建設、推進城市化進程和實現可持續發展等戰略有機結合。裝備制造業的產業鏈較長，易形成產業集群，以工業為主導產業和優勢產業的區域應圍繞產業鏈集中建設城鎮，以便更好地解決就業和發揮產業集群效應；農業和旅游業，應視土地資源和景點資源利用情況，圍繞一定的產業鏈、生態鏈進行村鎮布局。

應加快恢復重建城鎮的服務功能，讓城鎮為輻射區域鄉村居民提供最基本的公共產品和商貿服務。積極推動城鎮對外交通通訊等基礎設施暢通，恢復被毀損的教育、醫療、商品服務、行政服務等功能，讓城鎮與輻射鄉村實現有機的統一，讓受損城鎮與外界更快對接。根據城鎮功能，本著與區域文化、自然、環境、社會發展和產業相協調的原則，制定城鎮建筑物和住房標準。結合產業空間布局調整，按照資源稟賦特征和區域特征，在環境友好的條件下，重建城鎮特色產業?；謴椭亟ǔ擎偟纳唐芳⒐δ?，為受災區域特色農產品和農業生產資料供應提供場所。通過產業發展帶動城鎮人口和農村人口盡快就近就業。

地質結構安全、生態環境穩定的區域可以原地重建、恢復城鎮?？蓪⒎稚⒌淖匀淮?、中心村集中到城鎮中去，在集中建設中減少風險。

震后村鎮重建在空間上應當以“集中居住與適度分散相結合”的“疏密布局”方式，形成功能明確、有機聯系、高度協調、生態安全的村鎮空間系統。城鎮集中可以使居住空間和產業空間在地域上實現集約利用、緊湊發展，實現居住和產業空間功能互補，空間結構和產業結構同步優化；農村適度分散居住方便生產和生活，如養豬、養羊、養雞等，秸稈利用、沼氣利用等等。

新農村建設要以生產發展、生活富裕、生態良好為目標，并不僅僅是新房子、大房子，住房面積應以適用為原則，以經濟條件為保證，不是越大越好，要鼓勵農民把錢用在生產發展上而不要把錢全用在住房建設上，甚至舉債建大房子。安縣方碑村震后重建，讓農民自己選擇，3至5口之家住房面積大多在70至90平方米，戶型有的選擇2層，有的選擇1層，占地面積不超過90平方米。相對于某些地方政府為災民提供的100至150平方米戶型，方碑村的戶型即房子小一些院子大一些更適合農民的要求。震后農村住房建設應堅持適用、牢固、整齊、美觀、集約用地和富有特色的原則。

（三）堅持可持續發展，將震后重建同主體功能區規劃和生態保護和環境治理結合起來

四川地震災區包括阿壩、雅安、都江堰、綿陽、德陽、廣元等地的山區，主要位于龍門山斷裂帶及其附近。大地震后，這個靠近龍門山斷裂帶的特殊區域，需要在發展思路上認真思考。震后重建必須要考慮這一特殊的自然地理環境條件，要根據資源環境承載能力，以及現有的開發密度和發展潛力確定主體功能區，對禁止開發地區要將人口全部遷出，對限制開發地區要減少人口數量，有步驟地遷移人口。

震后村鎮重建，決不能僅僅停留在住房和產業的簡單恢復，而應當結合資源環境、生態特點與地質條件，在安全的前提下重新規劃當地的人口分布、產業類型與布局。汶川、北川、青川等地，本身屬于各類自然災害多發區，尤其是處在龍門山斷裂帶上，生態環境脆弱，被列為限制開發地區，部分地區還屬于禁止開發地區。因此，必須異地重建的不應在原址重建，不管遇到多么大的困難，一定下定決心將災民遷到安全的地方。

龍門山區域是長江上游和成都平原的生態屏障。長時間的森林采伐，使生態環境極為脆弱，地震又對生態造成進一步的破壞，生態保護和環境治理已經刻不容緩。岷江流域既關系到成都平原水資源的保障，又關系到長江中下游地區的生態安全，震后重建必須將生態保護置于最高的位置，

應以主體功能區規劃為依據實施產業結構和空間布局調整,集中發展，優化布局、重點推進、協調發展，通過交通基礎建設、財稅政策、用地政策、產業政策等，引導人口、經濟流動和資源配置，村鎮重建要與長江上游生態屏障建設結合起來。成德綿平原地區在主體功能區規劃中，應被確定為重點開發地區；而阿壩、廣元、雅安的許多縣應屬于限制開發地區甚至禁止開發地區，村鎮重建和布局一定要尊重自然規律。

重點推進生態經濟和長江上游生態屏障建設。探索生態經濟發展之路，村鎮重建要與長江上游生態屏障建設結合起來，與岷江流域綜合開發利用和治理目標結合起來，發展生態經濟，為成德綿提供水資源保障。高度關注水資源安全和岷江、沱江、涪江綜合治理，探索生態發展模式和生態補償政策。

探索飛地工業區的建設，推進生態補償政策，分享發展成果，創新生態經濟發展方式，除繼續延長正在實施的退耕還林還草工程、天然林保護等生態工程外，還要加大植樹造林和封山育林力度，讓自然界休養生息，要科學造林并借鑒當地老百姓治理生態的傳統經驗，變“堰塞湖”為植樹造林和恢復濕地的資源，要解放思想，生態關鍵地區的老百姓應就地轉為林業工人，成為保護山區生態的建設者和衛士。

地震給長江上游生態環境帶來嚴重破壞，長江上游生態屏障建設的任務將更加艱巨，也更加緊迫。要搶抓時機，加大封山育林、植樹種草、退耕還林等生態工程，給自然界修復機會。要抓住震后重建機遇，探索生態發展模式和生態補償機制。城市應給山區的農民和政府一定數量的生態補償，長江中下游地區的政府和居民應給上游地區的政府和居民給予生態補償。

（四）堅持協調發展，將震后重建同縮小區域差距結合起來

縮小區域發展差距，實現區域協調發展是我國區域政策的基本目標。地震災區多數屬于西部欠發達地區中的落后地區，人均收入水平很低?？拐鹁葹倪^程中，全國人民進行了無私的支援，但并不能根本解決收入水平低，不得已而居住在地質災害頻繁發生的地區的問題。震后重建應從縮小區域發展差距，促進區域協調發展入手，從更大范圍考慮錢從哪里來，人往哪里去的問題。相對于錢從哪里來，人往哪里去才是震后重建的根本問題。解決區域發展差距過大的問題主要應解決人均收入水平的差距，既可通過提高GDP的增長速度，擴大GDP總量來實現，也可通過減少人口數量來實現。根據地震災區的情況，其人口已大大超過當地資源環境承載能力，在人口數量過多的情況下，不僅對當地生態帶來巨大威脅，而且很難實現脫貧致富奔小康的目標。

根據我們調查，四川災區農村的農戶要依靠大農業達到“小康”水準，種植業經營戶應有30畝耕地，林業經營戶應有50畝林地，這意味著災區農村的長遠發展本來需要有大量的人口轉移到東部地區或本地區的城市。事實上，在地震發生之前，這一地區的勞動力總體轉移速度要大于全國平均水平。地震發生后，一方面這里的資源承載力進一步下降，另一方面這里已經流出的勞動力卻大量回流。有的回流農民經政府動員重新出門務工，還有的回流農民等待領取政府的永久性住房建設補助資金，并著手建造房屋。無疑，與全國的情形一樣，農民在農村不斷建房，建房以后又不斷翻新，而使用率只在70%左右，這是一個極大的浪費。四川災區農村的農民住房使用周期大約是20年，農民的積蓄每20年就被住房投資耗竭一次。這次因地震災難使農民再度集中進行住房投資，以更大的規模重演過去的故事。從目前的救災形勢看，這種浪費難以避免。地方領導事實上早已意識到這個問題，但囿于體制問題而難有作為。有的縣市鼓勵農民搬遷異地建房，但補助資金還不到1萬元。農民異地搬遷建房也很難因放棄原來的宅基地和耕地而獲得補償。

將一部分人口遷移出地震災區乃至西部地區，留下的人依托增加的土地和其他資源，就有可能擺脫貧困走上致富之路。東部地區雖然人口密集，但據專家測算，其資源環境的承載能力還有很大空間。珠三角地區和長三角地區已出現了“民工荒”，這些人遷移過去，可為這些地區提供穩定的勞動力資源，有效地緩解“民工荒”問題。但東部地區的政府從自身利益出發，寧可出錢，也不要人。因為現在要的不僅僅是“農民工”，而是“農民工”的一家，要解決戶籍、住房、子女入學、最低生活保障等等問題。但應該明確，這才是真正的大局，這是符合國家長遠利益也符合東部地區的長遠利益。如果僅給一點錢，不僅解決不了貧困問題，還可能對生態環境造成更大的威脅。東部地區不愿意接受震區轉移出來的人口是可以理解的，但中央政府應下決心，說服東部地區的政府服從大局，象安置三峽移民那樣，安置震區的災民。并制訂強有力的政策和措施，使這一思路盡快成為現實。

四、促進震后村鎮重建的若干建議
通過對地震災區地質、經濟和社會文化狀況的分析，我們認為震后重建任務是異常艱巨的。一定要以科學發展觀為指導，以人為本、生態為上、居住為先、生產為重。城鄉統籌、區域統籌、經濟社會統籌、政府、民間和市場統籌?？拐鹁仍^程中政府表現出十分強大的動員力量和資源配置力量，同時人們也看到了民間巨大的籌資能力和動員能力。震后重建既要發揮政府的組織動員能力，也要利用民間和市場的力量。據此，提出如下政策建議。

（一）根據災區所在地地質情況和資源環境承載能力確定災民安置方式，加大異地安置的力度

對需要異地重建的災民凡震前在外地務工的，尤其是在東部沿海地區和其他地區大中城市務工的“農民工”，其職業比較穩定的，本人及家屬可將戶口遷至打工所在地。在放棄老家住房重建和承包地的同時，打工所在地政府應解決廉租房、子女入學和社會保障等問題。我們認為這是震后重建中的重大舉措，中央政府應強力推行。應制訂具體的政策和實施方案?！秶毅氪ǖ卣馂暮蠡謴椭亟傮w規劃》（公開征求意見稿）中已有這方面的內容：“鼓勵規劃區長期在外地務工經商的農村人口及其家庭成員，轉移到就業地安家落戶，就業地應當在居住、教育、醫療、社會保障等方面給予當地居民的同等待遇”。我們認為，這一政策的落實需要更具體的政策和方案，僅靠鼓勵是難以奏效的。建議國務院制訂專門的辦法或條例，使勞動力輸出地和輸入地都有章可循，作為震后重建的重大舉措予以落實。

四川外出打工的人比較多，據四川有關部門統計，震區中外出務工人員共計225.94萬，共涉及115.9萬個家庭。外出務工舉家遷出的共計11.9萬戶，遷出人口32.41萬人。外出務工的農民工躲過了這場災難，舉家遷出的人也躲過了這場災難。如果他們舉家遷出，安置重建的任務就會大為減輕，對生態的壓力也會大為減輕，當地政府的負擔也會大為減輕。當然，將200多萬人，100多萬戶的落戶任務全部由打工地政府承擔起來，也不太現實，尤其是中西部地區將難以承受，但東部地區經濟實力比較雄厚，財政狀況比較好，承擔此項任務不會有什么問題。

對在東部地區打工的需要異地安置的災民，據四川有關部門統計，到東部地區務工的人數共111.66萬人，占外出務工總數約50%。按每戶4口人計算，共計27.92萬戶。

地震災區中四川盆地的大中城市地震中基本未受損失，這些城市應成為安置異地重建災民的重要基地。像成都、德陽、綿陽、廣元及其他縣級市，人居環境好，經濟比較繁榮，二三產業發展有很大的發展潛力，將災民安置在城市，有利于他們長遠的生計。只要解決了住房和最低生活保障問題，其就業和收入水平的提高就可通過市場得到解決。建議在這些城市的周邊規劃建設一批廉租房，按每戶60平方米計算，每平方米成本價1000元，6萬元即可解決一戶災民的安置問題。一旦這些災民在城市就業，收入水平提高之后，房租可隨之提高，對購買了商品房的家庭，可將廉租房收回，再租借給其他貧困家庭。

上述城市應優先安置地震中失地的必須異地安置的災民。根據四川省統計的資料，本次地震損毀的耕地達20萬畝，按青川縣人均1.1畝耕地計算，失地農民有18萬人，按每戶平均3人計算，共有6萬戶，這部分人要進行異地安置。按廉租房的建設成本每戶6萬元計算，建房資金需36億元。這部分資金可在東部地區對口支援的資金中解決，國土資源部應核定用地指標。

少數民族村鎮為了保持民族特色，可選擇毗鄰交通干線，遠離地質災害，有一定經濟發展潛力的地方建設村鎮。村鎮建設應突出民族特色，有利于發展旅游業和生態產業。在可能條件下，盡可能進行統一規劃，集中建設，以便使基礎設施共建共享。

除了投親靠友、自主轉移等方式應予鼓勵之外，根據庫區移民的教訓，跨組、跨村、跨鄉安置的效果是不好的。除了災民很少的情況下，建議盡量少采取這種方式。

就地重建的，政府只能給予一定的幫助和補助，提倡集約和節約。最好不要設定時間目標和規模指標，也不要強令銀行發放貸款。對于農村永久性住房建設，不可設定今年要完成60%的任務。我們認為，農村永久性住房以不設時間表為好。給農民的資金補助應永久有效，這樣有利于農民統籌安排資金，也為今后采用更靈活的政策做好準備。

（二）加快生產設施的重建，并將此作為恢復重建的重點
地震中損毀的生產設施，如灌溉體系、防洪設施、排水設施、牛羊圈舍、倉儲設施等等，應抓緊修復，爭取盡快恢復功能。像小型水庫、山平塘、斗渠、毛渠等過去都是農民投資投勞修建起來，由于地震的損毀，功能不同程度喪失。有些在震前由于年久失修，功能已不完善。不管是否因震災損毀，在恢復重建過程中，給予支持和補助，并發動群眾在冬季完成，以免影響春季的利用。我們在調研中，地方干部曾多次建議，政府對生產恢復的支持要重于建房。生產不恢復，影響農民的收入，使人心很難穩定下來。有些規模較大具有經濟效益的水利工程，政府給予一定補貼后，可建議銀行或其他金融機構發放政府擔保的生產恢復貸款。對于小型水利設施的恢復、災毀耕地的整理等項目，應先行撥付資金給縣（市）鄉（鎮）政府使用，事后報帳，不要求資金配套。要密切關注明年災區農業生產的具體困難，確保明年災區農業豐收。

災區村鎮產業重建，要加強科技服務，強化科技支撐。圍繞現代農業“高產、優質、高效、生態、安全”的要求，重點提高科技在生產中的貢獻率。要進一步完善和加強基層農牧技術服務體系建設，深入推進科技特派員制度。要充分發揮農業科技示范基地、示范園和示范戶作用，堅持廣度與深度相結合、產業發展與延伸相結合，積極探索農業科技成果推廣成效評價體系。加快優良品種的引進、培育和推廣，加強農牧民實用技術培訓，增強培訓的針對性、實效性和可操作性，提高農牧民的科技素質。

救災資金的安排應適度向農業發展方面傾斜，并考慮設立災區農村發展專項資金，與其他支農資金捆綁使用。從目前形勢看，災區城市區域的恢復和發展能夠通過市場渠道獲得大量資金，但農村領域的恢復和重建不容易從市場渠道獲得支持，政府投資應扮演重要角色?？梢钥紤]分別設立災后農村發展專項資金，包括生態恢復專項、農村勞動力轉移專項、農民集中安置專項和災毀耕地恢復專項（包括灌溉渠系）等。

（三）重視農業龍頭企業的災后恢復和發展，以盡快重建因災斷裂的農業產業鏈

對于從事農產品運銷和加工的農業龍頭企業，應適用和延長現行優惠政策。在信貸方面給予農業龍頭企業更大的支持。農業龍頭企業對農業的恢復及價值實現的作用是巨大的。沒有龍頭企業，震區的農產品既銷不出去也運不出去。為了使龍頭企業盡快恢復，在貸款方面應給予特殊支持?？赏ㄟ^政府設立的貸款擔保公司為這些農業龍頭企業提供貸款擔保，使這些企業盡快運轉起來。保障明年農產品的加工和銷售。

（四）建議將德陽、綿陽、廣元和阿壩一并納入成都“城鄉統籌試驗區”，擴大為“川中城鄉統籌綜合配套改革實驗區”

這個做法有助于通過改革措施提高救災資源的使用效率。我們在調查中注意到，成都在救災工作中已經有一些體現改革精神的做法，而其他縣市有很強的學習愿望。有的縣市還派出人員到成都學習，但因為體制的限制，很難運用成都的經驗。

（五）重視災區村鎮的社會重建，提高災區村鎮的社會管理水平

有關部門已經頒布的災后恢復重建規劃在社會事務方面主要是各類公共機構的硬件建設，這是重要的，但是不夠的。我們建議，要重視災區特別是災區農村社會的制度建設，增強災區農村社會的活力。要發揮村民自治組織、慈善機構、民間志愿者組織、婦女組織和其他愿意支援災區建設的組織的作用。要通過擴大民主、擴大開放等改革措施提升政府形象，改善干群關系?？梢栽凇俺青l統籌改革實驗區”的架構下實現這些目標。

提高農村災民板房安置區的管理水平。因許多板房的入住率不高，建議對承諾放棄板房的災民給予適當補助，多出來的板房面積分配給現住災民，改善板房區的生活條件。板房區集中安置大量災民，如服務和管理不當，容易誘發矛盾沖突。我們了解到，當地政府和災民把板房作為臨時性住房，而未將其作為過渡性住房，板房過密，功能不完善，有的三代人住在一個板房內，很不方便。建議制定并發布板房區管理與服務指南，建立各種社會管理機構，并提高管理水平。建立文藝體育娛樂場所，進行深入細致的思想政治工作，防止群體性事件發生。

設置既符合當地產業優勢，又符合災民傳統生產習慣和勞動技能的產業項目，引導資助災民自主經營，解決一部分災民的就業和增收問題；組織各種免費培訓班，提高就業技能，并鼓勵青壯年外出打工；安排板房區的災民子女就近入學，減免相關學雜費，消除外出打工者的后顧之憂。

（六）在震后重建過程中構建生態補償機制
抗震救災及震后重建全國人民奮起支援是道義上的責任，但這不是常態。震區地處長江上游，在重建中必須按照主體功能區規劃進行建設，一些地區要限制開發，一些地區要禁止開發，最大限度地保護生態環境，并對環境進行治理。不僅要做出犧牲，還要做出貢獻。下游地區的企業、民眾和政府在享受良好的生態環境時，也要對做出貢獻的地區政府和民眾做出補償，而且要建立生態補償機制，下游省份應對上游省份進行橫向轉移支付。除了長江上下游須進行生態補償外，四川省境內的平原與山區也要進行橫向轉移支付，建立生態補償機制

（文章來源：肖金成的博客）