2008-05-23

黨國英

蘇格蘭的土地改革及其對中國的借鑒意義（1）

題記：最近，人們多關注土地事務。將過去寫的關于英國土地情況的報告帖上，供大家參考

中國社會科學院農村發展研究所黨國英

2003年夏秋間在英國阿伯丁大學Arkleton農村發展研究中心做學術訪問，重點考察了蘇格蘭的土地制度改革。原以為這樣一個老的資本主義國家早已形成了成熟的市場經濟制度（無非是左一點或右一點而已），但沒有想到的是這里還在反封建，改革也還有點氣候。這讓我來了興趣。讀了不少文字材料，也請教了一些學者和地方人士，便對這里的這場變革有了一個大概的了解?？梢钥隙ǖ卣f，這個改革對中國的農村改革是有參考意義的，盡管這里的改革有那么一些社會主義色彩。

蘇格蘭土地改革的背景

（一）蘇格蘭的基本狀況

蘇格蘭是英國的4個組成部分的一部分，位于大不列顛島的北部，全地區的面積是21510平方英里。1991年人口普查的數量是5，102，400，每平方公里是66人。2001年，蘇格蘭人口下降到了5，064，200（但英國在過去20年里增加了250萬）。這里人講三種語言，分別是英語、蘇格蘭語和蓋爾（Gaelic）。城市人一般都講英語，但低地蘇格蘭人講蘇格蘭語，它實際上是英語受法語和蓋爾語的影響以后產生的語言，與英語接近，但也難懂。蘇格蘭語的文字語英語接近。蓋爾語干脆就是另一種語言了，英國人大多不懂他們的語言文字。但講蓋爾語的人一般都可以講英語。在過去，住在蘇格蘭北部和西部的人講蓋爾語受人看不起的，他們的職業主要是農業。

蘇格蘭在9世紀大致統一，在11世紀開始學習英格蘭的習俗，征服英格蘭的諾曼人也開始把法國的習俗帶到蘇格蘭。14世紀后大約有300年時間，英格蘭與蘇格蘭進行戰爭，主要是英格蘭要征服蘇格蘭，但在戰爭中蘇格蘭保持了獨立，但也因戰爭而貧困。1603年，經蘇格蘭詹姆士六世同意，英格蘭和蘇格蘭均歸入英格蘭王朝。此后還有不少糾紛，并發生兩次大的蘇格蘭高地百姓起義（有法國和蘇格蘭貴族支持的背景），最后一次1746年的起義失敗很慘，戰爭十分血腥。戰爭結束后，高原清洗（Highlands Clearances）就開始了，大量佃農被驅逐，大規模的蘇格蘭人向殖民地移民。

蘇格蘭在很長的時期里并沒有自己獨立的行政機構。到1999年，蘇格蘭議會通過普選產生，英國議會的一些權力便下放到了蘇格蘭議會。這是經過292年后蘇格蘭再一次有了自己的議會，實際上，除過國防、外交和稅收三項權力在英國議會之外，其余政府事務都在蘇格蘭議會了。議會主要黨派是蘇格蘭工黨和蘇格蘭自由民主黨。蘇格蘭行政局（Scotland Executive）是緊接議會產生而成立的，目前由多數黨工黨控制。蘇格蘭政府的首腦同時也是英國內閣成員，英國政府的蘇格蘭辦公室由他負責。

蘇格蘭有自己的法律系統，司法和教育與英格蘭很不相同。蘇格蘭還有自己的銀行系統，它發行的鈔票與英格蘭銀行的鈔票一同流通。

在整個蘇格蘭地區，城市用地是全部土地的2%，其余98%的土地是農村各類土地。這里的地貌有點類似于我國山東省泰山以東地區，只是氣候比較寒冷。好像沒有什么水土流失的樣子，植被相當好，水流清澈見底，真是秀美山川。全地區沒有農業價值的土地只占全部農村土地的3%。在目前，在農村土地中，有15%是林地，80%是農業用地。農業用地中有60%是地主或耕作者（owner-occupiers）擁有；或者說整個土地的５７%被大地產占有，而他們占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地產)。蘇格蘭民族黨在自己的宣傳資料中則說，蘇格蘭整個土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%極少數人占有。農業用地的30%由佃農擁有，10%則由Crofters實際擁有（tenure）。[2] 蘇格蘭的全部土地中，只有12%屬于公共部門所有，這個比例不大。

從歷史層面上看，蘇格蘭高地的封建主義是相當晚近的事情，并在現代社會里有明顯特征。Bryden教授從4個方面來看蘇格蘭演變過程，倒過來說是這樣的。

第一，目前，在歐共體的背景下，蘇格蘭問題突顯出來。而其更大的背景是地方共同體被重新強調，國家政權從地方事務中逐步退卻。

第二，再早出現當代官僚政權控制的出現。二十世紀所典型反映的一種非個人化的“國家資本主義”試驗，即對市場和財富積累的政府控制，在英國也盛行起來。

第三，更早一些的幾個世紀里，現代政權的封建先驅在一種個人化和非個人化相綜合的狀態下演進，而其制度形式則是“王權”和分散化的地主權威。

第四，在蘇格蘭社會出現國家形態之前，其凱爾特外圍社會（Celtic periphery ）即部落社會——我們對它了解很少，主要是想象它的情形，他們有一種類似當代人所孜孜追求的那種共同體民主。[3]

（二）封建制度的遺產[4]

封建制度是從中世紀法國的侵略而傳到英國的，然后12世紀由大衛一世帶入蘇格蘭。說起蘇格蘭在20世紀仍然實行封建制度，實在令人驚訝，但這卻是事實。就在70年代，貴族還向自己的封臣（vassal）要錢，如果拒絕，封臣就會被告上法庭。封建制度作為一種中世紀的現象，其在政治、經濟和社會方面的大的框架沒有了，但土地制度方面卻在蘇格蘭保留下來了。

到底什么是封建制度？蘇格蘭議會的文件解釋是這樣的：在特定的時代，所有土地被看作最終歸君主所有，君主將土地的各個部分分封給諸侯，用以換取他們的軍事服務。各個諸侯再將自己的土地分封給下一層次的仆臣或諸侯，依次類推，形成一個金字塔結構。但每一次土地分封的權利內容是不一樣的，例如，可以是土地上的某些產品。每一個向下封地的人被叫做賞封貴族“superior”, 最高的“superior ”便是國王。在金字塔的底部，是實際控制土地的地主。這里就產生了兩個短語，一個從賞封貴族的權利講，叫做“direct ownership”，另一個從下封諸侯的權利講，叫做“useful ownership”。

存在于蘇格蘭的封建制度大體有這樣幾個特點：

第一，一項可遺贈財產（heritable property）往往同時有很多所有者，其中下封仆臣（vassal）擁有占有土地的權利。盡管賞封貴族沒有這項權利，但他卻有其他權利。他擁有一種認可下封仆臣的“使用所有權”的權利，這種權利可以買賣，而且是永恒的。

第二，封建特權規定財產的使用，并且世代有效。

第三，下封仆臣要給賞封貴族以利益回報，過去是軍事服務，但在1745年的Jacobite起義中被廢止了。其他一些利益也漸漸廢止了，但現在還有一種年金（annual payment, 也叫做feuduty）要上繳，雖然沒有嚴格實行，但現在（92年）還沒有完全消失。

第四，從理論上說，國王仍然是最終極的賞封貴族。從許多方面看，這是一種法律虛構。

在蘇格蘭議會成立之前，蘇格蘭的土地制度在上世紀還有兩次重要改革。一次是1970年的改革。這次改革允許通過贖買（ransom）的辦法限制賞封貴族的特權，同時給“蘇格蘭土地特別法庭（Land Tribunal for Scotland）以很大的權利，它被允許變更或取消某些附加于土地之上的封建權利。另一次上1974－1976年的改革。這次改革禁止再建立新的分封關系，并要求在今后的土地轉手交易中強制完成贖買交易，使新的土地所有制不再承擔封建義務。但這兩次改革還是遺留了那些未轉手的土地上的支付年金的封建義務。然而，從總體上看，這種要繳納的封建性的貨幣因為多年的通貨膨脹，并不重要。因為這種變化，一些貴族拿不到收入，或收入少沒有意思，便消失了，以至不容易找到他們，這給以后的工作也帶來一些麻煩。

這兩次改革沒有徹底實現反封建的改革目標

在目前的封建土地權利關系中（feudal tenure）國王作為重要的特權擁有者（Paramount Superior），也是蘇格蘭在封建土地制度名義下的所有土地的最終所有者。廢除封建土地制度，國王的地位也要被調整。按“最小變動”的原則，國王的最高特權將被廢除，但與土地相關的其他方面的特權將被保留。一些評論者認為，國王的一切特權應該被一舉取消，但議會對這一點持有疑慮（在1998年的文件中是這樣）。取消封建制度不是要取消所有關于使用土地的限制性條件，因為一些封建制度下的條款本身不具有封建性。

1991年，英國議會通過了《農業財物法（蘇格蘭）》，這個法律對地主和佃農之間的關系做了調整，使得佃農在租佃關系中的地位比較有利。但是，這個法案也給土地流轉帶來限制，因為現有佃農不愿輕易放棄土地。這給年輕一代進入農業領域設置了一定的障礙。能不能再做出改革以活躍土地市場，降低潛在的農業進入者的門檻？這是后來1998年提出的問題。

1998年前的改革還有一個問題，是不大有利于深化農業分工，因為改變種植方向可能意味著變更租約（租約通常對種植作物有規定）。以后的改革提出了這個問題。

1998年前沒有解決的另一個問題是林地問題。91年的法律規定，地主可以重新占用佃農的土地，只要是用做非農業的使用，例如用做種樹。法律還規定，土地的樹木是歸地主的，如果要種樹，還要征得地主的同意。

獵殺野物的權利在法律上也有規定，但過去的法律似乎不利于租佃者將土地開發為體育或娛樂場所。首屆蘇格蘭議會的目標是取消封建制度，代之以徹底的土地所有權制度。

此外，還有大量的草地和貧瘠的山坡地有的是公地，也有的是“私有”的土地，１９９８年開始的改革就是要解決這個范圍的“產權”問題。改革的核心目標是兩個，一個是創造土地的公共使用權（Right of access），只是這種使用受到一定的限制。[5]這些使用包括公眾的非正式的休息、娛樂活動，利用土地通過，以及野餐、散步等。另一個則是社區組織購買土地的優先權。就這項內容，我們覺得它有點社會主義的色彩。但這次改革的重要方面在于限制蘇格蘭的大地產的權利，具有反封建的性質。

這次土地改革強調公共部門對土地所有權的介入，但對介入的手段做了明確的界定，主要是：對有利于發展的活動提供支持和指導；提供信息服務；對更好的土地利用方式和辦法提供財務支持；對一切不利的活動給予阻止，包括財務上的懲罰。

土地改革的主要辦法

（一）改革的領導與發動

這項改革是由蘇格蘭事務大臣（the Secretory of State for Scotland, 中央政府設置的機構的人員，現在可能已經取消）在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy Group（LRPG），由Lord Sewel(農業、環境和漁業大臣)領導，并開展了調查研究方面的組織工作。

LRPG的工作是值得稱道的。它在1998年2月發布了一個咨詢報告，對這項改革所可能牽涉的問題作了廣泛討論，吸收了大量的來自社會各界的意見。1998年9月，LRPG又發布了一個關于解決方案的報告，提出了改革的目標、立法的含義、行政的含義以及改革要付出的成本。這項報告吸收了更多的意見（有846個人或組織提出了意見）。LRPG在1999年提出了最后的改革部署，這個文本受到了廣泛認可。

與此同時，英國民間組織SNH(Scottish Natural Heratage)也在議會支持下開展了獨立的研究咨詢工作，并借助民間輿論管道吸收意見，在1998年12月發表了咨詢報告。

蘇格蘭議會1999年成立以后，把土地改革當作頭等大事做，認為這項工作牽涉蘇格蘭的長遠利益。

新的蘇格蘭行政局（Scottish Executive）1999年發布了土地改革白皮書，其主要內容是：封建法律的取消；確立社區權利，包括登記土地收益，并最終在土地的銷售中獲得收益，還包括了土地所有權的信息以及公共利用土地的可能性；建立國家公園等。[6]具體內容包括：

第一，確認社團組織(community bodies)在它們所在的地域里注冊它們出自土地使用的利益。

第二，給社團組織以時間，讓它們評價將要出賣的土地是否有購買的必要。

第三，給社區以購買土地的權利，只要這塊土地被出賣。

第四，創造一種新的受強制的購買力（new compulsory purchase power）以阻止有人規避這項擬議中的新的立法。

第五，創造一種對土地履行責任的約束機制，對已圈地、敞地和山坡地均無例外，使得的私人絕對財產（privacy）[7]、土地管理和保護均得以保障。

第六，提供一套新的蘇格蘭農村數據代碼（Scottish Countryside Access Code），用以反映各方面的相關責任。

第七，在每一個地方轄區建立“地方對話論壇”（local access fora），由它們對土地改革做出評論，并調節爭議。

這個立法的基本精神是從依存土地的居民的利益出發，對土地的出售進行約束；法律要規定，如果不考慮這些人的利益，土地是不能出售的。[8]

（二）改革的幾個難點

1．關于強制購買

事實上，政府的強制購買（compulsory purchase）是很少的。強制購買在法律上也有嚴格規定。

從程序上看，要實現強制購買，必須有下面幾個步驟：第一，特別授權的土地征用局（acquiring authority）要起草發布強制購買通知（compulsory purchase order），通知必須描述所購買的地產情況。第二步，在地方報紙上連續兩周發布廣告，將購買信息送達有關方面。第三，要將購買通知遞交國務大臣（Secretary of State）確認。第四，在國務大臣收到文件以后，要征詢反對意見；如果反對意見很廣泛，國務大臣還要舉行公開聽證會。在這些工作的基礎上，國務大臣做出決定。第五，土地征用局再行發布強制購買的決定。

要注意，如果任何人認為這個購買使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內采取法律行動即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟（Land Tribunal for Scotland）。

2．關于土地購買價格

為了公眾利益而對土地進行征購，價格如何決定？這是一個很重要的問題，在這方面，英國當局在蘇格蘭議會成立之前，就有嚴格的立法，并在法律文件這中體現了價格決定的基本精神[9]。

盡管價格決定使一個復雜的問題，但英國政府認為其基本精神應該是這樣的：征購價格應該是所有者（或求得補償者）得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發生一樣。換句話說，征購行為對土地的當事人的利益獲取不應該發生影響。為了在理論上說清楚這個道理，英國法學家使用了一個概念，叫做“無計劃世界”（no scheme world）。這是一個虛構的世界，在這個世界里，土地征用局沒有發布過土地征用通知，有關土地的發展計劃沒有發生，甚至沒有提出。這個設想的根據很清楚，因為這些“計劃”行動會影響到土地的價值。這樣，土地價格決定的基本精神就清楚了，就是說，土地價格的決定應該以“無計劃世界”為基本前提。

價格決定具體考慮以下幾個方面的因素：

（1）市場價值規則（market value rules）

運用這個規則具體考慮這樣幾個原則：

1）對強制征用不進行額外補貼。1919年之前，政府考慮到強制購買忤逆了所有者的意愿，會在征購價之外在給一個補貼，但1963年的立法取消了這個做法。

2）在決定價格時，設想被征購土地在公開市場上自愿出賣時可能獲得的收益，這是定價基本準則。

3）不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼。

4）如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發生的收益在征購價格中也不予考慮。

5）在特別情形下，土地法庭會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市場價出售，所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候，土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。

6）考慮打攪（disturbance）補償。

（2）合法的計劃假設

土地的市場價格只反映其當下用途的市場價格，但它還可能有潛在的發展價值，例如，某一天農場主有可能在將土地賣給房地產商二獲得更高的價格。在這里，有的發展計劃還是要考慮的。一塊地方，已經被政府規劃為住宅發展區，那么，土地所有者在公開市場上出售土地時，政府的規劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個因素。所以，這種合理的計劃假設應該對征購價格發生影響?！盁o計劃世界”只是針對還未發生的但隨著土地購買就要發生的狀況而言的。

（3）增殖或貶值的后果

正在執行的計劃可能使得所征購的土地的價值發生增殖或貶值，但這種因素不應該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規定。

（4）外部有害（或有益）影響

一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結果給其余的土地的價值造成了損害，那么，土地征用價格應該包含對這種損害的補償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無用處，那么，所有者也可以提出補償要求，土地法庭應該做出裁決；如果理由可靠，補償就應該確認。

如果土地的部分征用給未征用的其余部分帶來了增殖，那么，土地補償價格就應該將這種增殖從價格中扣除，就是說，如果補償1萬元，可能變成補償8000元了。但如果補償價格是1萬元，而給其余未征用的土地帶來的收益是增殖是1.5 萬元，怎么辦？通常也就是不再補償，而不會要土地所有者向土地征用局倒交5000元。

3．改革的對象與土地登記

改革的對象是什么？這個規定直接關系到改革的操作，也關系到改革的成敗，所以，蘇格蘭當局的意思也很清楚。只要一個社團組織在一塊土地上有利益可言，改革就涉及到這塊土地。不能根據農場面積這類標準來確定改革的對象，因為這會導致徇私舞弊，使社區利益得不到保護。文件還規定，蘇格蘭所有的土地主人都會被一視同仁地對待，不論使公共土地的主人還是私人土地和非政府土地的主人，都將適用新的法律。

登記的辦法是

社團組織都可以向蘇格蘭當局（Scottish Ministers）申請注冊其所在或所用土地的共同利益（community interest）。文件對“社團組織”適用性做了規定，例如使用土地所處的地域，社團組織的構成，社團組織是否將可持續發展作為主要活動目標，以及它是否得到地方共同體（local community）的支持等。社團組織必須作為一個共同體存在（community trust[10]），通常應該是一個公司組織，有嚴格的財務預算，并且要保證不能把共同體的利益轉移到私人手里。

這個文件很重視購買土地的價格問題。政府任命的地價評估員要對地價做出判斷，如果發生糾紛，將交由蘇格蘭土地法庭（Land Tribunal for Scotland）裁決。

為了使得共同體組織能夠買到土地，文件規定它可以最多用半年的時間來籌集資金，在一定條件下，政府給予補償。

（三）目前的改革方案

英國政府對蘇格蘭的土地改革有詳細的規劃，并對各項改革的前景有一個基本判斷?，F將這個方案的主要內容介紹如下。[11]

1．鼓勵私人土地所有者更多地為參與地方發展事務，更多地投入精力，更多地承擔責任。為此，要出臺鼓勵措施；要評估私人地主出售土地對公眾利益的影響；要更有力地支持地方政府或基層組織為發展經濟而實行的對土地的強制購買；要控制所有的土地出售行為；要取消或減少某些土地使用的政府補助；要引入土地價值稅（此項立法的成敗難以估計）。

2．擴展對土地的共同體所有權和共同管理，為可持續發展服務。為此，要在咨詢方面和資金來源方面給予支持；要鼓勵共同體按照市場價格獲得土地。

3．對那些有益的房地產項目和其他地方發展項目要在土地的轉讓方面給予更大的支持。為此，要使得符合發展利益的強制購買更加易于實現。

4．擴展對小農戶的支持，以滿足他們對土地的需要。為此，要在公開市場上購買土地以一定方式轉讓給他們；考慮實行強制租地（此項行動估計很難成功）。

5．對公共機構擁有的土地，要使土地的主人積極參與公共事務，為擴大就業做出努力。為此，為此要出臺一些鼓勵的辦法和指導意見；要使的國王在蘇格蘭擁有的財產在地方發展中發揮更積極的作用。

6．鼓勵在蘇格蘭擁有土地的非政府機構積極參與地方的發展事務，為地方擴大就業做出努力。

7．清除過時的和不公正的封建土地制度。蘇格蘭法律委員會已經在這方面展開行動。

8．對土地所有權的實現形式做出改進，意即限制因土地所有權而產生的各種不合理的負擔。[12]蘇格蘭法律委員會也在著手立法，以實現目標。

9．對近海土地和海床資源的利用提出更具有建設性的方案。

10．做好土地資源利用方面的信息工作。關于這方面的工作，英國的相關機構提出了一些設想，但對這些設想能否實現，并沒有樂觀的估計。其中，提到要獲得一項關于調查土地所有權獲益狀況的權力，但對能否獲得這項權力沒有把握。

11．在整個蘇格蘭地區整合各種土地利用的政策。為此，要改善各種涉農部門之間的合作關系；要改善和擴展公眾對土地合理利用的支持。

12．整合各種農村土地利用的計劃。為此，要在更加統一協調的水平上制定并落實農村土地利用戰略；要通過地方委員會調節地方對土地的利用（此項行動估計難以成功）；要擴展對農業、林業、體育和環保方面的土地利用計劃；要加強對鹿的數量的控制措施。

13．提高共同體對土地利用決策的參與程度。

14．在合理的基礎上擴大對各種土地的公共使用的程度[13]。

15．擴展農業租地經營的多元化生產。為此，要引入英格蘭和威爾士的相關法律（此項行動難以成功）；要取消對短期租約的某些的限制性規定；要賦予佃農優先購買租種土地的權利（包括自己租用的房屋等）。

16．對佃農和地主之間的糾紛要提供一種簡單的易于操作的解決辦法。為此，要簡化裁決過程，控制裁決的收費率，提高裁決人員的業務水平；要擴展“蘇格蘭土地法庭”的權力，包括任命仲裁人、限制仲裁時間等。

17．為佃農的多樣性生產提供更多的機會。為此，要推廣佃農與地主之間的規范的合作模式；要給佃農以更多的保護以防止地主在非農業土地上恢復不當要求；要給佃農在林業開發上更多的權利；要推動有利于自然環境保護的家庭養殖業；要使佃農在租用空閑運動場上面獲得優先權；要使佃農獲得狩獵損害的補償；要使佃農和地主分享礦產開發方面的皇家利益。

18．要對在租來的土地上所蓋房屋的產權給予更大的保護。為此要改善糾紛解決機制。

土地改革也有一些專門針對crofts 的一些立法建議，下節介紹這些建議。

關于crofts 社會

蘇格蘭多年的土地改革的任務之一，是要解決所謂crofts的土地權利問題，而這正是蘇格蘭歷史留給當代英國社會的一個很沉重的遺產。[14] 這個話題對于我們認識中國貧困地區的問題有一定的啟示。因為這個問題在英國很有特殊性，所以，我們單獨介紹這個問題。

（一）緣起

先交代一下croft這個概念。英國的法律文件對這個概念在不同時期有過不同的但大略相近的定義。這種定義在法律上是非常必要的。一般來說，croft是一種小的農業生產單位，而且主要集中的蘇格蘭的（西）北部的7個縣。Croft的經營者便被稱為crofter。目前的情形是，大部分crofter已經有了土地的所有權，其余croft則仍然租種地主的土地，但地租率、租約等受到法律的規范，通常對crofter是有利的。這個局面也是長期演變的結果。因為土地經營面積?。ㄆ骄蠹s是5公頃，小的只有半公頃，大的可至50公頃），每年又生長一季，他們的生活現在還不好，主要是現金收入少，但因為有歐共體和英國政府的支援政策，又因為農業保護（英國食品價格貴）政策，這些crofters的生活水平遠在我們中國一般農戶水平之上。目前Crofters 的主要產品是牛羊肉、土豆和木材。大部分Crofters是兼業農戶，在當地從事各種職業，包括警察、教師、郵差等。

在英國，系統研究crofts問題的學者是James Hunter，這里的一些背景知識主要來自的他的著作[15]。在英國革命以后，英國的大部分地方都獲得了很大進步，但蘇格蘭高地和北部一些島嶼卻進步緩慢。這個社會還維持了一種部落社會的性質，社會按部族（clan）劃分，每一個部族有同樣的姓氏。但是，這個地方與英格蘭的經濟聯系也已經發展到相當的水平，只是過去這種聯系對蘇格蘭高地的社會結構還沖擊不大。英國革命后，高地的一些首領們有的住在愛丁堡，有的住在巴黎。到１８世紀，這些駐外的蘇格蘭高地的貴族受到南部發達社會的影響，開始向往貨幣收入。這就對蘇格蘭高地的社會開始逐步發生影響。

土地的分封制度是為軍事活動服務的，如果沒有重大的外部誘因，這種制度的變化是不容易的。有文獻記載，一些貴族在1730年代就把自己部族中的一些下層成員賣為奴隸。但由于當時蘇格蘭與英國的關系還是緊張，這種變化在蘇格蘭不大。大貴族把土地封給tacksmen，這是部落中的一個等級。Tacksmen只給賞封貴族繳納名義上的地租，主要任務是在戰爭中效力。這些tacksmen也不直接從事農業生產，他們又把土地封給更下等的部族階層（cottars and mailers）。不難理解，如果這種組織不能從戰爭中獲利，就難以長期保持穩定，因為這種土地制度的生產效率不高。首領們希望增加租金，因為在1746年之后，戰爭是不大可能再發生了。但是，他們的希望在tacksmen的阻力之下難以實現，所以，他們還是不得不與老傳統保持一致，而不是與吸引他們的南方社會保持一致。解決這個問題的辦法是通過強制來引入大不列顛的社會政治制度。

最終的鎮壓是不可避免的——這是Hunter的看法。在英國（在大不列顛國內講，是英格蘭人）的殖民歷史上，如果一個社會阻礙了他的“發展”，那就是毀掉它——對愛爾蘭和北美的殖民，都是這樣的情況。但是，如果一個社會不阻礙它的發展，它也懶得去管——好長時間，英格蘭人對蘇格蘭的態度就是這樣的。蘇格蘭高地在18世紀初以及此前的時代，對于不列顛人來說是遙遠的，也是沒有利益的。雖然在18世紀早期不列顛統治者已經在蘇格蘭高地駐扎了不少軍隊，但這是出于一種戰略需要，而與南部社會對蘇格蘭黑牛的需求無關。

到了１８世紀后半期，蘇格蘭高地的經濟開始明顯地依賴英格蘭發達的工業和蘇格蘭低地地區的經濟發展。南部社會對兩種商品的巨大需求產生了決定性的影響，一種是羊毛，一種是海藻灰（用來做生產肥皂和玻璃的輔料）。這兩種東西需要大規模生產，這種生產方式就對傳統的農業生產方式形成了巨大沖擊。就在這種背景之下，crofts出現了。

高地的貴族在新形勢下表現出機敏和善變。不列顛政府也加了進來，但它對蘇格蘭高地的貴族有些恩惠，而不象在愛爾蘭那樣把蓋爾貴族簡單地通過剝奪而消滅掉。它對高地上層貴族采取了收買的辦法。只有少數參加過12月黨人（Jacobite）起義的貴族被流放或處決了——但他們的土地在1784年又還給了他們的家族。其余的土地權屬則沒有受到觸動。但地主貴族們的角色卻在急速發生變化。地租率在18世紀后期迅速提高。

面對這種變化，傳統社會的下層人員卻是另一種反應。首先是tacksmen不愿意調整關系，他們希望保持舊的非經濟的關系。這樣一來，這個等級的集團就成了那些所謂“改良者”（improvers）的可憎的絆腳石（bogeymen）。地主貴族們把他們開始看作是一種累贅。他們的租佃關系被終止了，土地被轉給了出價高的競爭者。Tacksmen的懷疑轉變成了怨恨。這種怨恨使得大量tacksmen向美洲移民。

Hunter認為，這種移民的影響是災難性的，它使得高地初生的中產階級夭折，也使得這個地區的小佃戶經受經濟上的剝奪。更實質的問題還不在于高地部落社會的最下層的人們失去了領導者，而在于高地社會所面臨的調整變得極為困難。因為tacksmen通常受過好的教育，對外部世界也比較了解。這個歷史變局使得地主貴族們對小農十分兇殘，那些沒有跟隨tacksmen去美洲的小農，就變成了crofter。大地主貴族們不把土地大面積地租給小農，就是為了讓他們有足夠的時間和生活壓力去他們的工場勞作（生產羊毛和海藻灰）。每個crofter家庭租種的土地一般不到1 英畝；土地被劃成長條，每家一條。在1755年至1831年間，crofter 人口大量增加，當時的那些產業也能夠使他們的家庭能夠活命，而那些小塊土地本來不足以使他們自己自足，他們對土地暫時就不重視了。這種情況使得平均每個crofter 租種的土地更趨于減少。