吳敬璉：中國經濟改革三十年歷程的制度思考

從1978年至今，中國的改革開放已經走過30個年頭。改革開放所要達到的目標，按照中共十七大的概括乃是“從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折”?，F在，這個歷史轉折還沒有完全實現。為了完滿地實現這個轉折，我們應當認真總結30年的經驗教訓，讓歷史照亮我們未來的道路。

一個國家的經濟發展，通常是由兩個“車輪”驅動的：一個是技術，另一個是制度。對于中國這樣一個經濟技術水平處于落后地位的發展中國家而言，新的、效率更高的技術是在先進國家廣泛存在并且可及的；但是，是否能夠廣泛運用這些新技術，卻取決于是否擁有與這些技術相適應的制度體系。所以，在技術和制度這兩個推動歷史前進的車輪中，制度顯然較之技術具有更加重要的意義。

　　災難促進了改革共識（1970年代后期）

1949年中華人民共和國成立以后，共和國的領導人按照“三年準備、十年建設”新民主主義社會，然后逐步向社會主義過渡的設想進行，曾經在1950年代初期恢復國民經濟的工作中取得巨大的成功。但是，在1952年土地改革實現和朝鮮停戰以后，毛澤東批判了劉少奇等中共領導人組織執行的新民主主義綱領，并在1953年正式確立“使生產資料的社會主義所有制成為我們國家和社會的唯一的經濟基礎”為目標的“過渡時期總路線”。1955年掀起“社會主義高潮”，迅速實現了對農業、手工業和資本主義工商業的“社會主義改造”。這樣，中國效仿蘇聯的榜樣，廢除了市場制度，全面建立了蘇聯式的集中計劃經濟（命令經濟）制度。蘇式集中計劃經濟制度剛一建立，其嚴重弊端就顯現出來。在新民主主義條件下還擁有比較大的經營自主權的國有企業，這時完全變成上級行政管理機關的附屬物，人、財、物，供、產、銷全都由上級行政機關決定。這樣的“生產單位”失去了經營自主權和生產積極性，生產效率和服務質量急劇下降，連國有企業的領導人也嘖有煩言。面對黨內外對蘇式計劃經濟體制的批評，黨政領導決定在保持國有經濟的統治地位和堅持命令經濟的前提下，對這一體制作出某些調整，適度擴大下級政府和國營企業權力和利益。這就是1956年中共八大決定進行的“經濟管理體制改革”。

對于集中計劃經濟體制應當向哪個方向進行和進行哪些調整，領導人的意見是有差別的。例如，作為當時經濟工作主要負責人的陳云提出，要在集中計劃經濟體制中引入某些市場的因素，形成“三為主，三為輔”的經濟格局，這就是在工商經營方面，國家經營和集體經營是工商業的主體，但是附有一定數量的個體經營作為對國家經營和集體經營的補充；在生產計劃方面，計劃生產是工農業生產主體，按照市場變化而在計劃許可范圍內的自由生產是計劃生產的補充；在社會主義的統一市場里，國家市場是主體，附有一定范圍內國家領導的自由市場作為國家市場的補充。

作為黨的最高領袖的毛澤東有更大的權威。他認為，蘇式計劃經濟的弊病并不在于用行政命令配置資源，而在于“權力過分集中于中央”，管得過多，統得過死，抑制了各級地方政府、生產單位和職工的積極性。這樣，毛澤東在“體制下放”和“人民公社化”的制度基礎上，發動了“超英趕美”的“大躍進”運動。上述“經濟管理體制改革”招致了1958－1960年期間各地區、各部門、各單位爭奪資源的大戰，經濟秩序一片混亂，耗費大量資源所換得的也只是一堆邀功的虛夸數字和嚴重的經濟困難和生命損失。

毛澤東沒有對“大躍進”造成的災難引咎自責，相反認為“大躍進”失敗的根本原因在于干部群眾的“共產主義覺悟不高”和劉少奇、鄧小平等黨政負責人在“大躍進”失敗后背離了他所倡導的“無產階級專政下繼續革命路線”。于是，就在1966年發動了“向走資本主義道路的當權派奪權”和“對黨內外資產階級全面專政”的“無產階級文化大革命”。 所謂“無產階級專政下繼續革命理論”同樣具有極“左”的性質。毛澤東在“文化大革命”高潮中發表的“無產階級專政理論”竟然宣布“按勞分配、貨幣交換，這些跟舊社會沒有多少差別”，要和“黨內走資派”一起加以消滅。在“文化大革命”中，以江青為首的“四人幫”瘋狂奪取國家權力，并利用手中的權力胡作非為，最終使整個中國社會瀕臨崩潰的邊沿。

在這種情況下，朝野上下一致認為舊路線和舊體制再也不能繼續下去了，要求從變革中尋求救亡圖存的出路。國務院副總理李先念在1978年7－8月召開的國務院務虛會上所作的總結中指出，當務之急，是既要大幅度地改變目前落后的生產力，也要多方面地改變生產關系，改變上層建筑，改變工農業企業的管理方式和國家對工農業企業的管理方式，改變人們的活動方式和思想方式。這反映了朝野上下在經歷十年“文化大革命”的巨大災難以后尋求變革的共識。

　　“摸著石頭過河”和“雙軌制”的形成（1978－1983年）

啟動改革的第一個行動，是十一屆三中全會發動解除極“左”思想束縛的“思想解放運動”。在這以前，《人民日報》、《紅旗》雜志、《解放軍報》發表的兩報一刊社論《學習文件抓綱要》，提出了所謂“兩個凡是”的方針，即“凡是毛主席作出的決策，我們都堅決維護；凡是毛主席的指示，我們都始終不渝地遵循”?！皟蓚€凡是”意味著繼續執行造成了巨大災難的極“左”路線和相關制度。這與當時全國上下普遍提出的終結極“左”路線、實現“撥亂反正”的訴求是完全對立的。于是，在鄧小平的指導下，以1978年5月11日《光明日報》發表《實踐是檢驗真理的惟一標準》的評論員文章為開端，在全國掀起了一場以“解放思想”為基本內容的啟蒙運動，為改革開放奠定了思想基礎。不過在當時進行全面改革的理論準備不足的情況下，中國黨政領導采取的策略是在保持命令經濟占主體地位的條件下，作出了一些變通性的制度安排，為民間創業活動開拓出一定的空間。

第一，在土地仍歸集體所有的條件下，以“包產到戶”的形式恢復農民的家庭經營。

在1955年的農業合作化運動中，全國絕大多數農民都在“批判右傾保守思想”的強制下加入了集體所有制的農業生產合作社，個體農民在土地改革運動中分得的土地也合并為不可分割的“集體財產”。除國家不包工資分配外，合作社已經與國營企業沒有區別。1958年7月，毛澤東又號召把高級社合并組成“一大二公”的人民公社，土地、勞動力和其它生產資料都歸“政社合一”的公社統一調配。

在實現“合作化”以后，農民依然希望重建自己的家庭經濟。于是，一有風吹草動，他們就會在“實行生產責任制”的名義下提出“包產到戶”的要求。但是毛澤東把“包產到戶”和集體農民擁有的小塊“自留地”、農民出售家庭產品的“自由市場”以及個體工商業戶“自負盈虧”放在一起，合稱為“三自一包”的“資本主義復辟逆流”。每一次包產到戶的要求都受到嚴厲的批判和制止。

“文化大革命”結束后，許多地區的農民再次提出實行包產到戶的要求。當時出現的農業生產責任制有“包工到組”、“包產到戶”和“包干到戶”三種主要形式?，F在通常稱為“包產到戶”的形式在當時稱為“包干到戶”?！鞍傻綉簟睘橹饕问降摹鞍a到戶”浪潮，首先在安徽興起?！鞍傻綉簟钡幕咀龇ㄊ牵鹤鳛橥恋厮姓叩募w（一般由村委會代表）按人口或按勞動力將土地發包給農戶經營，農戶按承包合同完成國家稅收、統購或合同定購任務，并向生產隊上繳一定數量留存用作公積金和公益金，余下的產品全部歸農民所有和支配，從而取消了生產隊統一經營和統一分配，“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。因此，“包干到戶”意味著農業經營方式由集體經營向家庭在承包來的土地上經營的根本轉變。

除安徽外，四川、貴州、甘肅、內蒙古和河南等地“包產到戶”也有了相當規模的發展，并且對促進當地農業發展起到了很好的作用。但是，上述地區的這種制度變革不被當時實行“兩個凡是”方針的黨中央所認可。直到1979年的中共十一屆四中全會還規定：“不要包產到戶”和“不許分田單干”。不過，隨著鄧小平掌握實際領導權和“兩個凡是”的錯誤方針的終結，1980年9月，在中共中央批轉的省市自治區黨委第一書記專題座談會紀要，即《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中，提出“在那些邊遠山區和貧困落后地區，長期‘吃返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，也可以包產到戶”。這一文件下發后，全國各種形式的承包責任制快速發展，其中發展最快的是“雙包”（“包產到戶”和“包干到戶”）。1982年1月，中共中央、國務院發出關于農村經濟政策的第一個“1號文件”中明確指出： “包工、包產、包干，主要是體現勞動成果分配的不同方法。包干大多是‘包產提留’，取消了工分分配，辦法簡便，群眾歡迎?！边@就使以“包干”為主要形式的承包責任制度有了正式的政策依據，從而使這種自下而上的自發制度演變得到了自上而下的確認。1983年初，實行以“包干到戶”為主要形式的“雙包”的生產隊占全國生產隊總數的98％。這意味著中國農業在繼續保持土地公有制的條件下通過“承包”的方式使農民的家庭農場得以建立。

家庭聯產承包經營制的推行極大促進了中國農業的恢復和發展，促使中國農業和農村發生了巨大變化。1985年農村總產值較之1978年增長了近3倍。1984年，中國糧食總產量達到創紀錄的40731萬噸，比1978年增長33.6％；隨著農業發展，農村產業結構日趨合理，林、牧、副、漁以及農村工商業產值均有所提升；農民收入也有了大幅度增長，1984年農村居民人均純收入達到355元，比1980年增長85.5％。

第二，在保持公共財政與企業財務合一的前提下，實行“分灶吃飯”的承包制財政體制，使各級地方政府有了促進本地經濟發展的積極性。

“文化大革命”結束后，為了緩解1979年出現的巨額預算赤字，調動地方政府增收節支的積極性，從1980年起，中央政府將一部分資源配置權力和財政收支決策權力下放給各級地方政府，財政預算體制由中央統收統支制轉向包干制，即當時被稱為“分灶吃飯”的財政體制。除北京、天津、上海三個直轄市仍實行接近于“統收統支”的辦法外，其余省及自治區都實行“分灶吃飯”，即按照預先規定的比例或數額，在中央預算與地方預算之間分配收入的財政管理體制。于是，省、地、縣等地區成為具有自己獨立經濟利益的經濟主體。中國經濟也由一個單一的系統轉變為包含許多獨立子系統的“多部門系統”（Multi-Division System），甚至“多級法人制系統”（Holding System）。在這種體制下，地方政府在獲得了一定范圍的經濟管理權力之后，有動力為本地區進行市場創業活動的人士提供保護和支持，通過擴大本地區的經濟總量來提高地方政府和官員個人的收益。這可以說是“分灶吃飯”改革的一項意外成果。

第三，在生產資料的流通和定價上實行 “雙軌制” ，即在物資的計劃調撥和行政定價的“計劃軌”之外開辟出物資買賣和協商定價的“市場軌”。

在集中計劃經濟下，所有生產性物質資源（生產資料）都由計劃機關通過行政指令在國有經濟單位之間進行分配，價格只是在這些單位之間進行核算的工具，除占比重極小的集市貿易有少量“三類物資”流轉外，并不存在真正意義上的市場。改革開放初期，鄉鎮企業、個體企業和其他非國有經濟成分開始產生和逐漸壯大，它們的生產資料供應沒有列入國家計劃，如果沒有市場交易，這些企業就難以生存，更談不到發展。

1979年，國務院轉發的《關于擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》開始允許企業按照“議價”自銷超計劃產品。于是，物資流通和產品定價的“第二軌道”就完全合法化了。隨著國有企業計劃外生產和交換范圍的日益擴大，1984年非國有企業工業總產值已經占到全國工業生產總值的31％，1985年1月國家物價局和國家物資局發出《關于放開工業生產資料超產自銷產品價格的通知》，允許企業按市場價出售和購買“計劃外”的產品，從此開始正式實行生產資料供應和定價的“雙軌制”。它的具體的辦法是，對那些在1983年以前有權取得計劃內調撥物資的國有企業，仍然根據1983年調撥數（即“83年基數”），按照調撥價供應所需生產資料；超過“83年基數”的部分，則按照市場價格從市場購買。

第四，在國內市場的“大氣候”尚未形成的情況下，構建對外開放“經濟特區”的“小氣候”來與國際市場對接。

在改革開放初期，要在短時期內形成國內市場并全面與國際市場對接是完全不可能的。于是，汲取其他國家建立出口加工區和自由港的經驗，利用沿海地區毗鄰港澳臺和海外華僑、華人眾多的優勢，通過營造地區性的“小氣候”作為對外開放的基地。1980年5月中國政府決定對廣東和福建兩省實行對外開放的“特殊政策”。1980年8月，批準在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦“以市場調節為主的區域性外向型經濟形式”的經濟特區。

這些變通性的制度安排，為有創業能力的人從事生產性活動提供了廣泛的可能性。

改革以前，中國經濟按照列寧的經濟模式，組成一個無所不包的“國家辛迪加”（State Syndicate），所有的經濟資源都掌握在政府手中。在這種制度條件下，有才能的人士發揮其才能以獲取最大收益（包括財富、權力和聲望）的唯一途徑，是成為政府官僚體系（bureaucratic system）的一員；即使要在國營經濟中施展才能，也要首先在上述官僚體系中獲取一定的地位，而很難直接地發揮生產性的作用。當然，這并不意味著改革以前最有才能的人士都能夠進入到對能力回報最高的政府部門，受政治因素和戶籍制度的影響，在計劃體制下，大量人才無法充分發揮其才能和獲得最大收益。

在“文化大革命”結束以后采取的以上變通性的制度安排，在政府繼續保持對經濟的強力控制的條件下逐步擴大了市場的作用。隨著政府允許私人創業和從事生產活動所得到報酬的改善，社會成員中一部分有能力的人士脫離了原有的職業，轉而成為從事創業活動的企業家。首先，在計劃體制下面臨的不確定性最大、報酬卻最低的農民最具有積極性開展創業活動；其次，在城市人口中，那些有才能但由于階級成份不好或其他原因不能成為國有企業或事業單位職工的人群也有積極性從事私人經營；最后，在企業家創新收益不斷提高的條件下，原有體制中的政府官員或國有企業員工由于家庭背景、工作經歷、“人脈關系”等原因從事尋租活動的能力較低，因而收入水平低下的那些人也轉到生產性創新活動方面去。

這樣，就形成了一種“雙軌制”的制度環境。它由兩個部分組成：第一，作為計劃經濟基礎的國有經濟（存量部分）仍然按照命令經濟的邏輯運轉；第二，新成長起來的民營經濟成分雖然仍然在不同程度上依附或隸屬于基層政府，但其供產銷則大體上是由市場導向的。

這種“雙軌制”的制度環境所造成的經濟和社會后果也是雙重的：一方面，它給民間創業活動一定的空間，使各種類型的民營企業迅速成長起來。1981年，中國民營企業的數量僅僅為183萬戶，到1985年已經增長到1171萬戶，年均增長速度超過159%。同時，在對外開放政策的推動下，中國的對外貿易總額和外國直接投資快速增長。另一方面，它造成了廣泛的尋租（rent-seeking）環境，埋下了腐敗的蔓延的禍根。如果不能及時地通過進一步的市場化改革消除這一禍根，就有可能釀成嚴重的社會政治問題。

　  經濟改革體制目標的逐步明確 (1984年-1993年)

早在20世紀70年代末和80年代初，就有些學者就在“什么是經濟體制改革的目標模式”這一重大問題上進行過探索。例如，經濟學家薛暮橋為國務院體制改革辦公室起草《關于經濟體制改革的初步意見》時就提出過，要把建立“公有制占優勢、多種經濟成分并存的商品經濟”確定為中國改革的目標的主張。

1980-1981年，兩位東歐改革派經濟學家，即波蘭的布魯斯(W. Brus)和捷克斯洛伐克的錫克(Ota Sik)在中國產生了很大的影響。

布魯斯是市場社會主義的代表人物蘭格(O. Lange)的傳人。他在1979年末到1980年初到中國社會科學院經濟研究所講學，介紹了東歐改革的情況和他所提出的“內置市場機制的計劃經濟模式”(A Planned Economy with build-in Market Mechanism)。在布魯斯之后，社會科學院還邀請了曾在1968年“布拉格之春”時期擔任捷克斯洛伐克副總理的錫克來華講學，介紹他們在改革中的主要做法和他提出的“宏觀計劃、微觀市場”的改革目標模式。

布魯斯和錫克的講學，對中國學者有很大啟發，使我們認識到：改革不是若干政策的無序堆集，而是從一種經濟系統到另一種經濟系統的轉型。這就更加激發了國內學者研究改革目標模式的興趣。

這樣，在“文革”后的探索中，在政界、經濟界和學術界對經濟體制改革大致提出了四種可供借鑒的體制模式：

1)后斯大林時期的計劃經濟模式(改良的蘇聯模式)。以孫冶方、馬洪、蔣一葦等學者為代表，形成了主張在計劃經濟體制下給予企業更大自主權的學派。這種與1965年蘇聯“完全經濟核算”大體類似的想法首先在中國得到了應用。這就是70年代末首先在四川省進行，迅即在全國鋪開的“擴大企業自主權”試點。不過，正像在蘇聯一樣，這項旨在發揮國有企業經理人員和員工積極性和主動性的改革，并沒有使企業的效率有明顯的提高，相反卻由于導致了財政赤字的急劇擴大、通貨膨脹壓力增加和經濟秩序混亂而不得不停止。在那以后，“擴大企業自主權”雖然還不斷被作為“搞活企業”的一種措施被提出，但沒有人認為可以以此為基礎建立可行的經濟體系了。

2)“市場社會主義”模式(“東歐模式”)。于光遠、蘇紹智等學者比較系統地汲取東歐原社會主義國家改革經濟學的成果，對東歐社會主義國家的實踐作了深入的研究和廣泛的介紹。在他們的倡導下，在中國改革界掀起了南斯拉夫熱、匈牙利熱等等。中國學術界當時的觀點并沒有突破蘭格-布魯斯(Lange-Brus)“市場社會主義”模式的基本框架，所以隨著20世紀80年代中后期它的倡導者也認為它不是一種可行的經濟制度，以及匈牙利等國的經濟改革陷入困境，這種模式的影響力也逐漸消退。

3)政府主導的市場經濟模式(“東亞模式”)。二戰結束以后，日本、韓國、新加坡等東亞國家采用威權主義的政府和市場經濟相結合的辦法，形成帶有重商主義色彩的政府主導的市場經濟體制。在這種體制下，政府運用其產業政策和“行政指導”對經濟進行協調、規劃和干預。這種體制模式對中國具有很大的吸引力。在改革開放初期，大批官員到日本和其他東亞國家考察，并對它們的經濟體制、發展政策和政府的作用作了介紹，造成很大的影響。

4)自由市場經濟模式(“歐美模式”)。許多理論界人士，特別是經濟學家往往認為，政府的基本職能是提供公共物品(Public Goods)，而不是在市場上提供商品和服務；過多的政府干預會妨礙市場的有效運作并且滋生腐敗。因此，他們更傾向于歐美類型的市場經濟，即自由市場經濟體制。隨著掌握現代經濟學的學者愈來愈多，這種思想的影響力也愈來愈大。

總之，在80年代初期，隨著改革理論和改革進程的深化，“改良的蘇聯模式”和“東歐模式”的影響逐漸消退，后兩種模式占了上風。在后兩種模式中，大致地說，東亞模式往往為官員們所鐘愛。像鄧小平本人就十分欣賞“四小龍”，特別是新加坡的許多做法。而歐美模式則為具有現代經濟學知識的學者所向往。雖然這兩種模式在政府的作用問題上存在原則性的差別，但在當時命令經濟還占有統治地位的條件下，這種差別并不顯著。而且即使以自由市場經濟作為改革最終目標的人們，也深受格申克隆(A. Gershenkron)等發展經濟學家的影響，認為在落后經濟的高速發展的沖刺中，強有力的政府往往是利大于弊的。

于是，官方、學者界人士對改革目標達成的共識，通過中共中央和中國政府的官方文件成為有行政約束力的規定：

1984年的中共十二屆三中全會的《中共中央關于經濟體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)在確定中國改革要從以農村為重點向以城市為重點的戰略轉移的開始的同時，也明確了建設“社會主義有計劃的商品經濟”或“社會主義商品經濟”這一改革目標。1985年中共全國黨代表會議《關于制定第七個五年計劃(1986-1990)的建議》提出，要通過使企業成為自主經營自負盈虧的商品經營者、完善市場體系和建立以間接手段為主的宏觀調控體系等三方面互相聯系的改革，“力爭在今后五年或者更長一些的時間內，基本上奠定有中國特色的、充滿生機和活力的社會主義經濟體制的基礎?！薄督ㄗh》對新經濟體制的描述表明，人們越來越明確地認識到，這個新的經濟體制是在現代國家中普遍流行的市場經濟，也逐漸懂得問題的關鍵在于用市場取代計劃來進行經濟資源的配置，決定企業生產什么、生產多少、為誰生產、如何分配等微觀經濟問題。

1987年的中共“十三大”認為，“社會主義有計劃商品經濟”的“運行機制”總體上來說應當是“國家調節市場，市場引導企業”的機制。國家運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，調節市場供求關系，創造適宜的經濟和社會環境，以此引導企業正確地進行經營決策。

經過1989-1991年的曲折辯論，在1992年的中共“十四大”上正式明確“市場在資源配置中起基礎性作用”的“社會主義市場經濟”目標。

從1984年以后的中國黨政領導機關的文獻可以看到，在對改革目標作理論論述時，大體上采用模式(4)的語言；而在規定具體措施時，則有更多模式(3)的內容。

這樣，政府職能和國有經濟定位的界定，成為1980年代形成改革目標模式模糊之處。這種模糊使具有不同傾向的人可以對中國經濟改革的制度目標作不同的解釋。在20-21世紀之交市場經濟體制初步建立以后，如何界定政府的職能和進行政府自身的改革，就經常成為中國改革向何處去的重大經濟和政治問題。

建立新經濟體制對于經濟發展的推動(1994年-至今)

市場經濟的目標模式雖然在20世紀80年代中期就開始形成，但是改革的實際推進，仍然按照80年代初期的做法，以“增量改革”的方式進行。這就是說，對于計劃經濟原有的部分(存量部分)不作大的改變，改革著重在增量部分進行。

但是，由于這樣的改革沒有觸動國有經濟，沒有改變“雙軌制”的基本態勢，就不能不帶來消極的后果，而且這種做法持續的時間愈長，其消極后果也體現得愈嚴重。

國有部門改革滯后和雙軌體制并存帶來的消極后果主要表現在以下幾個方面：

1)國有企業的財務狀況日益惡化。造成這種狀況的主要原因，一方面是因為國有經濟在很大程度上仍然保留著計劃經濟下形成的僵化，生產增長仍然主要依靠大量資源投入，特別是投資支撐，效率沒有多少提高。另一方面，是由于國有部門用“放權讓利”的方式進行改革，而不能建立有效的產權約束和市場競爭約束，結果造成了 “內部人控制( insider control)”的狀態，使國有企業財務的預算約束進一步軟化。這樣就使企業的財務狀況變得日益虛弱。到90年代后期，國有部門陷入全面虧損的困境。

2)通脹壓力經常存在，不時爆發。改革以來，中國經濟的高速增長一直伴隨著經濟的大幅度波動。由高額財政赤字造成的高通貨膨脹壓力始終存在。而這種高額赤字之所以存在，又是由于：一方面作為國家財政投入主要來源的國有部門財務狀況日益惡化；另一方面財政系統沒有經過徹底改造，其支出負擔并未減輕；這樣就增大了財政赤字和通貨膨脹的壓力。與此同時，在雙重體制下，舊的行政控制方式的有效性已經大大降低，而適合于市場制度的宏觀經濟管理方式又沒有建立起來，因而宏觀經濟當局沒有有效手段來實現它的貨幣政策目標并保持宏觀經濟的穩定。以上因素的綜合結果，便是每當經濟的增長率達到兩位數，不要很久就會爆發高通貨膨脹。

3)利用公共權力斂財肥私的尋租活動日益猖獗，行政腐敗廣泛蔓延。命令經濟與市場經濟并存的狀態為利用行政壟斷牟取私利的尋租活動以及其他形式的腐敗行為提供了廣泛的基礎。問題的癥結在于，在增量改革戰略下，經濟已在相當大的程度上貨幣化了，可是在計劃經濟條件下居于統治地位的行政權力仍然干預微觀經濟活動；改革使獨立企業得以建立，然而相當大部分的資源，如生產資料、土地、投資和信貸資源仍然掌握在政府手中，用行政方法加以分配。這樣，它就把整個經濟變成尋租活動的巨大溫床。

4)貧富差距擴大。中國自從改革開放以來，居民平均收入水平有相當大的提高。但是，他們之間的貧富差別卻急劇擴大。收入水平急劇擴大的主要原因是：在“增量改革”戰略下對不同地區、不同部門、不同經濟成分采取不同的政策，使不同社會集團之間收入水平迅速擴大；國有企業財務狀況的惡化和最后不得不大量解雇職工，使部分城市居民生活水平不升反降；城市工商業的低效率，使它不能創造足夠的就業崗位來吸收農村剩余勞動力，影響農村居民生活水平的提高。特別是高通貨膨脹和腐敗行為等因素，更使社會貧富分化加劇。

為了克服以上這些矛盾，中國政府醞釀用價格、稅收體制和財政體制的配套改革消除“雙重體制膠著對峙”狀態，全面建立市場經濟體制。

根據1984年中共十二屆三中全會的《決定》和1985年中共全國黨代表會議《關于制定第十個五年計劃的建議》，國務院在1986年3月提出了以價格體制、稅收體制和財政體制為重點進行配套改革的設想，要求改革在1987年邁出決定性的步伐，以期在90年代末建立起社會主義商品經濟的基本框架。為了進行擬議中的配套改革，國務院在1986年初制定了以價格、稅收、財政、金融和貿易為重點的配套改革方案，準備從1987年開始實施。

在經濟改革方面，1986年10月，國務院領導又改變了原來的設想，轉向以國有企業改革為改革的主線，并在1987年和1988年實行了“企業承包”、“部門承包”、“財政大包干”、“外貿大包干”和“信貸切塊包干”等五大包干制度，回到了維持市場經濟與命令經濟并存的老做法，希望靠一些小修小補來改善國有部門的狀況。由于喪失大步推進改革的時機，行政腐敗、通貨膨脹等問題愈演愈烈，最后以1988年的搶購風波告終。

在經歷1984-1987年的探索和短暫的曲折以后，人們對于經濟改革目標的認識更加清晰。這突出表現在1992年、1993年社會主義市場經濟目標的確立和市場經濟改革方案的具體化。

1992年10月中共“十四大”確定了建立社會主義市場經濟的改革目標。1993年11月的十四屆三中全會又作出了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。十四屆三中全會《決定》明確提出“整體推進、重點突破”的新的改革戰略，制定了在經濟體制的各個方面推進改革的具體方案，要求在20世紀末把市場經濟制度初步建立起來。由此，經濟改革進入了一個整體推進的新階段。從那時開始，在經濟改革方面有了幾波推進。

(1)90年代初期實現了商品價格的市場化。市場經濟區別于計劃經濟的重要標志，是價格能夠根據市場的供求狀況而自由浮動，從而實現稀缺資源的有效配置。因此，1984年中共十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》明確指出，“價格體系的改革是整個經濟體制改革成敗的關鍵?！?986年8月中共中央政治局北戴河會議曾經決定實行“價格闖關”，要求在5年左右的時間內放開商品價格，實現商品價格的市場化。但是由于時機選擇的失當，企圖在貨幣供應高度擴張的情況下放開價格而告失敗。當1992年經濟改革新高潮到來時，在貨幣緊縮的條件下放開了除石油等極少數產品以外幾乎所有商品的價格。以后雖有反復，但大體上維持了這種商品價格基本放開的格局。這意味著商品市場的基本形成。

(2)從1994年開始的財稅、金融和外匯管理體制改革。根據1993年十四屆三中全會《決定》的要求，從1994年開始推行了財政稅收體制改革。它的主要要求是：在全國范圍內用“分稅制”取代財政收支的地方包干制；同時，稅收體制也按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權等原則進行改革，主要內容包括推行增值稅(VAT)，統一個人所得稅和加強稅收的征收管理等。雖然1994年的財稅體制改革涉及到巨大的利益關系的調整，特別是地區之間利益關系的調整，但改革整體進行得比較順利，在90年代后期初步建立了新的財政稅收制度的基本框架。

(3)90年代后期：國有企業“股份化”(公司化)改制。1993年的中共十四屆三中全會決定在國有企業中建立“現代企業制度”，即現代公司。1993年12月29日，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國公司法》，并于1994年7月1日起開始實施。1997年的中共“十五大”特別是1999年中共十五屆四中全會進一步明確，除極少數需要由國家壟斷經營的企業外，所有國有企業都要進行股份化改制，以便在股權多元化的基礎上建立有效的公司治理結構(corporate governance)。

(4)1997年：確立多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。根據1997年中共“十五大”提出的思想，1998年的《中華人民共和國憲法》修正案明確規定，多種實現形式的公有制為主體、多種所有制共同發展是我國的“基本經濟制度”。由此開始了根據“三個有利于”(即“有利于發展社會主義生產力，有利于增強社會主義國家的綜合國力，有利于提高人民的生活水平”)的原則，調整和完善國民經濟的所有制結構的工作。這項工作包括三項主要內容：第一，對國有經濟布局進行“有進有退”的調整，縮小國有經濟的范圍；第二，努力尋找能夠促進生產力發展的多種公有制實現形式；第三，鼓勵個體私營等非公有經濟的發展，使之成為社會主義市場經濟的重要組成部分。

調整和完善所有制結構的一項重要的內容，就是“放開搞活國有小企業”。在世紀之交，大部分國有中小企業和基層政府所屬的鄉鎮企業通過股份合作制、整體出售、改制為有限責任公司或股份有限公司等多種方式實現改制。這為民營經濟增添了一大批生力軍。

1994年以后，中國經濟改革向縱深發展，到世紀之交達成了初步建立市場經濟體制的目標。它的主要表現是：

第一，民營經濟份額的提高和多種所有制經濟共同發展的格局的形成。第二，商品市場和要素市場的形成。大體說來，商品和服務市場的發育要早一些，到90年代初期，統一的國內市場已經初步形成。勞動力市場的形成稍晚一步。資本市場的形成則更晚一些?？傊?，到21世紀初期，商品市場和要素市場都已初步建立。它們在資源的配置中起到了愈來愈大的作用。第三，宏觀經濟管理體系的建立。這一體系的基本框架在1994年的財稅改革和金融改革中開始搭建起來，并在1994-1995年反通貨膨脹和1998-1999年反衰退的工作中發揮了重要的作用。

“兩頭冒尖”的社會狀況

雖然市場經濟制度已經在我國初步建立起來，但是它仍然存在許多重大的缺陷。第一，命令經濟的一些重要遺產仍然有待消除。例如，在農民只擁有有限產權的土地承包制下，土地產權問題沒有得到徹底的解決。國有經濟的過大份額和國有企業在一些重要行業仍然占有壟斷地位，妨礙市場的平等競爭，抑制民間創新能力的發揮；第二，要素市場的形成嚴重滯后，大部分要素價格仍然由行政機關規定，妨礙市場在資源配置中充分發揮基礎性的作用；第三，各級行政機關擁有過多的資源配置權力，對于市場活動的干預所在多有；第四，雖然中共中央在1997年以后再次提出推進政治體制改革、建設法治國家、建設社會主義民主等要求，但政治改革的滯后，法治建設緩慢的情況一直沒有得到實質性的改變，這使迅速發展的市場失去了其他制度的支撐，難于有效地運行并引致種種社會問題。

把以上缺陷集中到一點，就是國家和國有部門在經濟生活中扮演了過多、過重的角色。經濟體制的雙重性不可避免地導致了“兩頭冒尖”的社會狀況，并且還存在著向相反的方向發展的可能性。

1998年紀念改革開放20周年的時候，我曾經引用狄更斯(C. Dickens)在《雙城記》開頭處的名句——形容18世紀后期19世紀初西歐社會轉型中“兩頭冒尖”的狀況，來描述中國當時情況：

“這是最好的時期，也是最壞的時期；這是智慧的時代，也是愚蠢的時代；這是信任的年代，也是懷疑的年代；這是光明的季節，也是黑暗的季節；這是希望的春天，也是失望的冬天；我們的前途無量，同時又感到希望渺茫；我們一齊奔向天堂，我們全都走向另一個方向……”

于是，近年來就一直存在這樣的情況：當市場化改革大步推進，例如，當20世紀90年代初期商品價格放開，商品市場尋租的可能性大幅縮減時，腐敗被抑制，大眾滿意的聲音占有支配地位。又如，當世紀之交包括大量“蘇南模式”的鄉鎮企業在內的中小企業實現“放小”改制，促成了沿海地區經濟的大發展，居民生活水平的普遍提高時，雖然出現了某些局部性的不公正行為，滿意的聲音仍然占壓倒優勢。

反之，當進一步的改革受到了阻礙，比如說國有壟斷企業的改革停頓不前，或者改革遭到扭曲，比如說推行了所謂“斯托雷平式”的權貴私有化時，就會造成腐敗活動猖獗，貧富差別過分擴大的態勢，引起大眾的不滿。

如前所述，中國改革從一開始，就采取了一種不是整體變革，而是在維持原有主體經濟不做根本性變動的條件下，在國有經濟以外推進的增量改革戰略。這種做法能夠較好地保持經濟在改革過程中的穩定增長，但也帶來了雙重體制并存，行政權力干預交易活動的尋租條件廣泛存在的問題。而在確立社會主義的市場經濟體制的改革目標明確時，對于什么是“社會主義的市場經濟”，又有不同的理解。相當多的人把東亞國家所謂“政府主導型的市場經濟”當作社會主義市場經濟的常態。因此，中國在世紀之交初步建立起來的市場經濟體系，就帶有濃厚的政府強力干預經濟活動的重商主義色彩。正像布坎南(J. Buchanan)等主編的《關于尋租社會的理論》中所指出，重商主義社會乃是一個腐敗的尋租社會。在這樣的社會中，腐敗行為必然出現在有尋租條件的每一個角落。于是，在市場經濟體制初步建立以后，我國社會始終存在一個“向哪里去”的選擇問題，或者是確立憲政，限制行政權力，走向法治的市場經濟制度，或者是沿著重商主義的道路，走向權貴資本主義(或稱“官僚資本主義”、 “官家資本主義”)的窮途。在這種情勢下，堅持建立市場經濟改革大方向的人們要求堅定不移地推進改革，建設法治的市場經濟；而某些能夠從尋租活動中獲得利益的既得利益者不愿意繼續朝法治市場經濟的方向前進。他們采取各種各樣的手段來阻止進一步的經濟和政治改革，以免自己的尋租和設租權力遭到削弱；甚至假借“改革”、“宏觀調控”等名義擴大權力的干預，以便擴大尋租活動的空間，使自己能夠攫取更多的財富。

例如，根據1997年“十五大”和1999年十五屆四中全會關于國有經濟的布局調整和國有企業股份化改制的決定，國有企業的改制和改革在世紀之交有很大進展，但是當改革推進到特大型國有壟斷企業改制的最后階段，改革進程就慢了下來，開始停頓不前。有的領域甚至出現了“再國有化”、“新國有化”等 “國進民退”的開倒車行為。

除了國有部門的改革推進乏力之外，21世紀之初還出現了各級政府利用自己對土地、信貸等重要資源的配置權力，大辦“形象工程”、“政績工程”；或者利用對工程立項、市場準入、資金投放等權力徇私舞弊。所有這些，都使能夠接近權力的貪官污吏、“紅頂商人”獲得暴利。

2004年以后，當我國經濟出現了過熱傾向，宏觀經濟當局按照市場經濟的通行做法，需要加強對需求總量的調控時，一些行政部門以“宏觀調控”為名，對微觀經濟活動加強了控制和干預，擴大了尋租活動的基礎。

改革的挑戰

以上這類“改革”引起的挑戰主要體現在兩個方面，這就是：靠資源投入和出口需求驅動的粗放經濟增長方式的持續，使資源短缺、環境破壞等問題日益突出，內外經濟失衡加劇，金融市場面臨系統性風險；另外，尋租基礎擴大，腐敗蔓延和貧富分化過大導致大眾強烈不滿，威脅社會安定。投資驅動的增長方式在宏觀經濟上造成的不良后果，首先表現為投資與消費之間的失衡。這些年來中國的投資率不斷攀升，目前固定資產投資占GDP的比重已經接近50%，大大高于多數國家20%左右的水平。即使東亞一些國家和地區在戰后依靠投資拉動經濟實現快速增長的時期，其投資率也遠沒有達到中國目前的水平。例如日本在20世紀60年代經濟高速增長時期，其固定資產投資比重的峰值也從未超過GDP的34%。在我國投資率畸高的同時，居民消費的比重卻已下降到GDP的35%以下，僅為一般國家的一半左右。這種狀況在近期內會造成最終消費不足，勞動者生活提高緩慢，居民收入差距拉大。從中長期看，投資效率下降，銀行體系中潛在不良資產增加，企業財務狀況惡化等等，蘊藏著銀行系統的系統性風險。

第二，上述體制缺陷在社會政治層面導致的消極后果。

由于尋租規模的擴大，腐敗活動日益猖獗。根據1989年來若干學者的獨立研究，我國租金總數占GDP的比率高達20%-30%，年絕對額高達4-5萬億元。巨額的租金總量，自然會對我國社會中貧富分化加劇和基尼系數的居高不下產生決定性的影響。

1995年，當時在人民大學社會學系工作的李強教授發表了他們的抽樣調查，表明1994年全國居民的基尼系數已經達到了0.43的高水平，超過了國際上0.40的警戒線。接著，社科院經濟所的趙人偉、李實教授也發表了類似的報告。他們的這些研究非常有意義，可惜當時只在學界引起了一些反響，而沒有引起高層領導的注意(只是到了2000年的時候，國家統計局才第一次公布了全國居民的基尼系數)，自然也就沒有認真地研究問題到底是從何而來并提出對應措施。世界銀行《2006世界發展報告》公布的數據顯示，中國居民收入的基尼系數已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47。在列出的127個國家中，基尼系數低于中國的國家有94個，高于中國的國家只有29個，后者中27個是拉丁美洲和非洲國家，亞洲只有馬來西亞和菲律賓兩個國家高于中國。以上事實說明，目前社會上存在的種種弊病和偏差，從根本上說，是源于經濟改革沒有完全到位，權力不但頑固地不肯退出市場，反而強化對市場自由交換的壓制和控制，造成了普遍的腐敗尋租活動的基礎。由此可以得出結論，擴大成就和克服缺陷的道路，在于推進改革，建設以民主法治為基礎的社會主義市場經濟。

然而，對于中國社會生活中出現的種種消極現象，有著與上述分析完全不同的解釋。特別是近年來，一些改革開放前舊路線和舊體制的捍衛者利用對經濟改革和政治改革推進不力造成的失誤，將大眾對由這些失誤造成的腐敗猖獗、分配不公等消極現象的正當不滿，南轅北轍地引向反對改革開放的方向，挑起了新一輪改革大爭論。爭論的焦點在于：目前我國社會中存在的各種弊病和偏差從何而來：是來自市場化的經濟改革和民主化的政治改革不到位，還是由于市場化、民主化本身就是錯誤的方向？在爭論中，這些舊路線和舊體制的捍衛者極力鼓吹，目前我們遇到的種種社會經濟問題，從腐敗猖獗、分配不公直到看病貴、上學難，甚至國有資產流失、礦難頻發等都是由所謂“新自由主義主流經濟學家”主導的改革造成的，由此進而用民粹主義和民族主義的言論迷惑不明真相的群眾。

只要認真地研究事實真相，就可以清楚地看到，他們的這些頗富煽動性的言論，只是一些顛倒黑白的謬說。

舊路線和舊體制的捍衛者宣傳說，贊成市場取向改革的人們主張擴大貧富差距，而市場化改革也正是我國貧富差距擴大的罪魁禍首。這種說法完全不符合歷史事實。我國收入差距過大，正是一批主張改革的社會學家和經濟學家在20世紀90年代初期提出并逐漸引起了社會注意的。問題的焦點在于，中國社會中的貧富分化加劇的原因何在，解決這一問題的著力點又應當在哪里。舊路線的捍衛者斷言，這是由市場取向改革造成的，因此，他們主張把矛頭對準在市場經濟中由于勤于勞動，善于經營而取得中等和中等以上收入的人們，以便拉平他們和低收入階層之間的收入差距。而主張用改革的辦法解決中國面臨的社會問題的人們則認為，目前中國社會中貧富差距不正常拉大的主要原因是機會不平等，也就是由于各級政府機關有過大的支配資源的權力，能夠接近這種權力的人就可能憑借這種權力靠尋租活動暴富。根據這種分析，縮小貧富差距的著力點應當是通過推進市場化改革，挖掉尋租活動的基礎，堅決打擊“權力攪買賣”的腐敗行為。

當然，在市場經濟機會平等的情況下，由于人們的能力有大小，也會產生收入的不平等。特別是我國目前傳統低效農業和現代先進工商業二元經濟并存，這種差距就會比一元經濟中更大。對于這種結果不平等，也應當采取切實措施加以補救。但最重要的補救辦法，應當是由政府負起責任來，建立起能夠保證低收入階層基本福利的社會保障制度。中國原來那套只覆蓋國有部門的社會保障體系本來就很不完善。像公費醫療體系，只覆蓋國營企業和黨政機關，支出主要用在城市居民，普通工人、特別是農民卻缺醫少藥。改革開放以后，這一套體系完全無法運轉了。因此，1993年的改革方案里對建立新的社會保障體系做出了框架性的設計?；剡^頭去看，這一設計是基本正確和大體可行的。如果能在實施過程中進一步完善，完全有可能為我國居民編織一個能夠有效運轉的安全網?？墒?4年過去了，由于某些主管機關出于自身的工作方便和部門利益的考慮，采取消極的態度，使十四屆三中全會的方案由于其中一個“老大難”問題，即國有企業老職工“空賬戶”的補償問題未獲解決而不能實現。 　　讓歷史照亮未來

30年的歷程告訴我們，只有堅定不移地推進經濟體制和政治體制的改革，才是順乎潮流、合乎民心的光明之途。

根據我國當前的實際情況，經濟改革和政治改革應當在以下方面積極推進：

首先，要破除迷信，解放思想，為進一步改革開放奠定堅實的思想基礎。

中國的改革開放源于20世紀70年代后期的思想解放運動。中國市場經濟體制的初步建立和近30年來經濟的迅速發展，正是那次思想解放運動結出的豐碩果實。然而，思想解放是無止境的，在我國社會正在快步走向現代化的形勢下，我們必須與時俱進，不斷更新自己的思想，趕上時代的潮流。

為了保證思想解放運動取得成功，需要營造自由和務實的討論氛圍，提倡具有不同觀點的人們理性思考，相互切磋，良性互動。市場經濟是一個利益多元化的共同體。因此，不應當采取“一分為二”、 “矛盾的一方吃掉另一方”的辦法，用一個社會群體的利益壓制另一個社會群體的利益，而是應當讓各種合法的利益訴求都得到充分的表達，然后通過協商和博弈，形成社會共識和彼此都能接受的解決方案。只有這樣，才是通向各個利益群體互補共贏和社會和諧的坦途。

其次，在經濟改革的實際推進上，需要從以下方面作出努力：

實現尚未完成的產權制度改革。例如，與中國將近一半人口的農民利益息息相關的土地產權問題沒有解決，農民的土地、宅基地資產無法變成可以流動的資本。這既使繼續務農的農村居民的利益受到損害，也使轉向務工、務商的新城市居民安家立業遇到困難，需要加以解決。

繼續推進國有經濟的布局調整和完成國有企業的股份化改制。當世紀之交國有經濟改革取得階段性成果，應當進一步對國有大型企業改革進行攻堅的時候，改革的步調明顯放緩。不但在股權結構上一股獨大和競爭格局上一家獨占的情況沒有得到完全的改變，在某些領域中還出現了“國進民退”、“新國有化”等開倒車的現象。這種趨勢必須扭轉?！笆宕蟆焙褪鍖盟闹腥珪P于國有經濟和國有企業改革的決定必須貫徹。

加強商品和服務市場的反壟斷執法和資本市場的合規性監管。對于目前在商品和服務市場上仍然存在的大企業壟斷的情況，必須采取有力措施加以破除。在資本市場上，被稱為“政策市”、“尋租市”的頑疾并未得到根除。各類掌握權力和信息的權貴分子猖狂進行犯罪活動，損害民間投資人的利益，大發橫財。因此，必須端正思路，摒棄行政干預市場的錯誤做法，加強合規性監管，促進資本市場的健康成長。

建立新的社會保障體系。1993年中共十四屆三中全會決定，建立全覆蓋、多層次的新社會保障體系?？墒鞘畮啄赀^去了，由于遇到了政府內部的重重阻礙，這項極其重要的社會基礎設施至今還沒有建立，使弱勢群體的基本生活保障不能落到實處。其建設進度必須加快。

根據過去30年的經驗，改革能否順利推進，癥結在于政府自身。計劃經濟是由一個從宏觀經濟、微觀經濟，直到人們的家庭生活無所不管的全能政府所控制和操持的。由于改革涉及到每一個政府官員的權力和利益，要把這樣的政府改造成為專注于提供公共產品的服務型政府，就需要政府官員出以公心，割舍那些與公仆身份不符的權力。政府改革的任務，不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預，使市場機制有可能發揮基礎性作用；更艱巨的任務，在于建設一個能夠為市場機制提供支持的法治環境。沒有這樣一個制度平臺，就難以擺脫公權不彰、規則扭曲、秩序紊亂、官民關系緊張的狀態，難以使經濟和社會生活進入和諧穩定的正軌。

應當承認，由于中國的歷史文化慣性，實行民主和法治勢必遇到障礙與阻力。然而，推進改革和建設富裕、文明、民主、和諧的中國，關系到中華民族的興亡和所有中國人的根本利益。在這樣的問題上，容不得我們有絲毫猶疑。只有沖破阻力，奮力過關，才能走上坦途。

• · 鄧聿文：社保立法要拿出政治決斷 　|　 2009-08-14
• · 水價問題實際上是制度問題 　|　 2009-08-07
• · 醫改投資路線圖：新醫院里沒醫生 　|　 2009-08-01
• · 中鋼協的藥方有待考驗 　|　 2009-07-31
• · 再談官員財產申報問題 　|　 2009-07-27