劉瑞：從計劃到規劃：30年來國家計劃管理的理論與實踐互動

自1978年黨的十一屆三中全會開始，我國進入大規模的經濟建設。然而，對于依據什么樣的管理體制去推進我國經濟建設，初期認識與后來的認識完全不同。當時大多數人的理論主張還是堅持和恢復計劃管理體制，原因有如下：第一，受蘇聯經濟理論教條影響，認為計劃經濟是社會主義經濟的基本特征。第二，文革期間，計劃經濟體制也遭到了嚴重破壞，撥亂反正的一個重要內容就是恢復在文革之前已經定型的計劃經濟體制。

所幸的是，改革開放初期的思想解放運動對這個僵化的想法形成了巨大沖擊，經濟理論界不再無視現實問題的存在，而是根據實踐做出理論判斷。其中一個重要共識開始形成，也就是承認中國社會主義經濟依然處于馬克思主義經典作家所說的初級階段，而在初級階段就需要大力發展商品經濟。那時并不給予市場經濟的合法地位，繼續把市場經濟當作資本主義的基本特征予以否定。但是發展商品經濟畢竟要建立和發展交換關系，而市場就是這種交換關系及其場合的總稱。于是在這樣的認識下，開始給予商品經濟和市場越來越多的合法地位。

理論認識的轉變，產生了對國家計劃管理實踐的大膽探索。如基建計劃項目“撥改貸”；指導性計劃；中心城市和大型國有企業集團計劃單列等。其中，推行指導性計劃具有標志性意義，我國國家計劃管理體系第一次被分解成指令性計劃與指導性計劃兩部分。

指導性計劃被認為是對計劃執行單位的經濟活動提出指導性意見，并主要運用經濟杠桿保證其實現的計劃，因此設計的思路就是：（1）國家或主管部門繼續下達相關計劃指標，但是只供企業參考，不具有強制性；（2）國家運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿來促使指導性計劃指標的實現；（3）指導性計劃涉及的行業和產品范圍比較廣泛，但是不包括關鍵性的行業和產品。

指導性計劃是我國在改革開放初期力圖改革傳統的計劃經濟體制而做出的一次有益嘗試。在理論上，它體現了計劃與市場的相互結合；在實踐上；它突破了計劃經濟只有指令性計劃的格局。但是它的局限也是比較明顯的：第一，它依然是在保持計劃經濟體制的框架下設計出來的，所以過去指令性計劃留下的痕跡依然非常明顯。第二，對計劃指導性屬性的理解過于狹窄導致指導性計劃在實踐中進入誤區。關于計劃指導性的認識部分地來自于國外計劃管理的某些成功經驗，例如法國和韓國的成功實踐。但是，這些國家的計劃管理實踐有一個共同點，就是基本上不存在我國那樣的指令性計劃。所以，我國的指導性計劃設計時，力圖在計劃管理中分成兩個部分：一部分是指令性的，一部分是指導性的。這種在一個計劃體系中人為分成兩種不同的運行機制、方式的做法，不僅加大了協調的難度，也產生出此前沒有兩種運行方式所遇到的新問題。顯然，關于國家計劃總體上是指導性的認識，與強行將計劃管理分成兩個平行部分的做法產生了沖突。這使得指導性計劃要么傾向指令性要么傾向市場調節，于是其實踐陷入困境。

打破這個困境的是鄧小平同志。早在改革開放的第一階段中期（1987年），鄧小平在內部一次小范圍談話中就提出了“市場經濟不等于資本主義，計劃經濟不等于社會主義”的“兩個不等式”觀點，這已經跨越了歷史的局限性。過去五年后，他在1992年的南方談話中再次重述了著名的“兩個不等式”論斷，打破了人們思想上的禁錮，使我們對計劃與市場關系的認識產生了新的飛躍。于是，在十四大以后的討論中，理論界明顯地出現了有關宏觀調控的話題。一開始，理論界還是把“宏觀調控”作為廣義的“計劃管理”來理解，以區別于狹義的“指令性計劃”。但是人們漸漸地發現，宏觀調控不僅涵蓋計劃，更為重要的是還包含了過去政府管理所不看重的內容：財政政策、金融政策、土地政策等等。同時，宏觀調控需要間接化，手段多樣化、體系化。于是在社會主義市場經濟條件下，如何建立和完善一個集計劃和政策于一體的宏觀調控體系就成為理論界的關注點。這樣計劃與市場關系的命題被宏觀調控與市場關系的命題所替代。這一轉變實際標志著我國社會主義市場經濟體制的形成，標志著關于社會主義市場經濟實踐與理論互動進入一個新的階段。

這種變化集中體現在編制“九五”計劃的時期。當時的政府主要領導人提出市場經濟條件下的國家計劃不同于計劃經濟時期，要著力體現宏觀性、戰略性和政策性，要體現發展社會主義市場經濟的要求，要注重市場在國家宏觀調控下對資源配置的基礎性作用，同時要發揮社會主義能夠集中力量辦大事的優勢。計劃指標總體上是預測性、指導性的，著重提出經濟、社會發展的方向、任務以及相應的發展戰略和措施，提出反映經濟社會發展和結構變化的總量指標，以及若干具有全局意義的重大項目，其他一些指標和項目在今后的年度計劃中安排。這種重大的計劃理念和性質轉變實際上已經為后來計劃轉變為規劃奠定了基礎。

這樣，社會主義市場經濟條件下的國家計劃特征及其基調就設計完成了：第一，國家計劃總體上是指導性的，中長期計劃是粗線條的、有彈性的計劃，詳盡和具體的特點在年度計劃中反映。這就與計劃經濟的國家計劃總體上是指令性的、強制性的有了根本性區別。第二，國家計劃是宏觀性的。計劃在內容方面突出把握宏觀大局，在實施計劃方面突出依托宏觀經濟手段，在目標確定和政策選擇方面突出國家的全局利益。這就與計劃經濟的國家計劃指標分解到微觀主體相區別。第三，國家計劃是戰略性的。計劃要與戰略保持統一，編制中長期計劃實際上就是制定發展戰略，這就與計劃經濟的國家計劃與發展戰略相互脫節有了區別。第四，國家計劃是政策性的。計劃要與政策保持協調，各項政策不僅是保障計劃目標實現的手段，同時在編制計劃時也要考慮制定政策。這就與計劃經濟的國家計劃與宏觀經濟政策相互脫節有所區別。

于是從“九五”計劃到“十五”計劃，國家計劃的性質越來越變成市場經濟的計劃，所以到“十一五”計劃時期，中長期計劃就更名為中長期規劃，從形式上完成了從計劃經濟的計劃向市場經濟的計劃的過渡。在中文中，也第一次有必要對“規劃”和“計劃”加以區別，而這在英文中是不需要刻意加以區分的。

綜上，經過30年的漸進式轉型，在我國基本完成從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型的同時，在國民經濟管理方面基本完成了總體上的計劃管理向總體上的宏觀調控轉變，完成了國家計劃向國家規劃轉變。

在進一步探索社會主義市場經濟條件下的國家規劃理論與實踐任務時，應當始終清醒地認識到：我國30年來所取得的國家計劃管理改革成就，始終離不開實踐與理論相互結合的互動過程。我們不是單單從書本上去設計國民經濟管理，而是更加注重從實際中去摸索符合我國國情的國民經濟管理；我們不是單單從國外的市場經濟管理經驗中去學習如何管理市場經濟，而是更加注重從中國的市場經濟形成和發展過程中去學會管理市場經濟。為此以下幾點認識是需要強調的：

首先，我國依然具備運用計劃或規劃管理國民經濟的基本條件，因此保持一定形式和內容的國家計劃與規劃管理仍有必要性和可行性。經過30年的改革開放，我國基本實現了從計劃經濟向市場經濟的轉變，其中國家計劃管理實施的條件也有所變化。但是從總體上說，我國的社會主義市場經濟還是在社會化大生產進一步深化、公有制經濟繼續保持主體、主導和主控地位、國民經濟是在共產黨始終保持領導地位下運行的，所以國家計劃或規劃依然具備實施的基礎和條件。

同時，市場經濟固有缺陷的存在也使得國家計劃或規劃成為一種必要。曾經在一段時期里，一些資本主義市場經濟國家如日本、韓國、法國等都曾大力推行過國民經濟的計劃化。在新自由主義經濟思想的影響下，這些國家都陸續減少或放棄了常規的國家計劃管理，其消極結果是使得市場經濟缺陷失去了一種制衡機制，這從一些國家隨后發生的經濟衰退或危機可以得到佐證。因此，除非市場經濟機制在我國完善到極致程度，否則在較長時期里，我國不應輕言放棄必要的國家規劃和計劃管理。

其次，國家規劃和計劃在宏觀調控體系中起牽頭地位。30年來經濟體制轉型的結果是宏觀調控取代計劃管理而成為國民經濟管理的主要形式，相應的在宏觀調控體系中貨幣政策和財政政策擔綱調控重任。特別是通過學習美國模式的宏觀經濟管理經驗后，一些學者和官員更加信奉宏觀經濟政策的神力，而完全否定規劃和計劃。但是實踐表明，通過模仿得來的宏觀經濟政策效應并不盡如人意。從實踐是檢驗真理的惟一標準出發，既然宏觀經濟政策效應有限而國民經濟規劃和計劃的作用依然存在，為何偏好宏觀經濟政策而置規劃與計劃于不顧呢？

進一步說，在實踐過程中，國家規劃或計劃實際作用已經發生了重大變化，它實際上通過劃定經濟主體行為的邊界而發揮著經濟憲章的作用，它有助于實現經濟和社會的協調發展，同時也是解決市場失靈和政府失靈雙重失靈的必要手段。因此，規劃和計劃在宏觀調控體系中不僅可有可無，相反它在宏觀調控體系中擔當牽頭作用，成為制定宏觀經濟政策以及其他各項具體政策的重要依據。

再次，應當繼續強調和發揮綜合平衡原則及其方法在規劃管理中的作用。綜合平衡原則及其方法源自陳云的計劃理論。以今天的眼光審視，陳云綜合平衡思想的光輝并沒有隨著體制轉型而消失，對于進一步研究我國的計劃或規劃管理仍具有啟發意義。

綜合平衡理論具體強調“四平”，即財政、銀行、物資、外匯之間的關系平衡，注重經濟內部各個重大關系相互之間的協調和統籌，并為實現這個協調和統籌建立了相應的具體數量聯系和制度規定。今天在貫徹落實科學發展觀的過程中，強調“五個統籌”，即經濟與社會、城鄉之間、區域之間、人與自然之間、國內與國外之間要建立統籌協調關系。與“四平”相比，“五個統籌”的具體數量化和制度化還差得甚遠。所以，依照綜合平衡理論的思路，如何建立起與“四平”相一致的“五個統籌”，可以作為今后改進和完善規劃管理工作的一個重要方向。

最后，在經濟規劃的編制過程中，必須充分重視經濟預測的作用，進而影響各類市場主體形成穩定的預期。在市場經濟條件下，參與市場活動的企業和個人具有獨立的人格和承擔各自的責任，政府越來越扮演市場秩序維護者的角色，因此國家規劃和計劃的發布和實施在事實上為市場主體提供了一個對未來的較為穩定的預期，幫助市場主體了解市場環境變化及其未來發展方向，從而可以對市場主體的行為理性產生促進作用。毫無疑問，在市場經濟條件下，市場主體的預期是非常重要的。因此，我們在經濟規劃的編制過程中要重視其預測性。

（轉載自《北京行政學院學報》2008年第4期，參考文獻略）

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