改革現行農地制度中的公正問題

上海財經大學高等研究院特聘教授 美國康州三一學院經濟系教授

james.wen@trincol.edu

上海大學的范劍文給我來信，在指出現行土地政策有很多缺陷，改革呼聲很高之后，明確肯定土地私有會提高土地的使用效率。不過，他接著問道：“如果我們認同改革目標是土地私有化的話，問題的關鍵就轉變為如何轉型的問題，也就是我們目前在此岸，如何過渡到彼岸的問題。迄今為止，我沒有看到任何一個讓人滿意的轉型方案?！?

在他看來,“任何一個改革方案的提出必須能夠在社會所能接受的‘公平’和‘正義’的前提下才能展開，如果偏離了社會所認同的‘公平’和‘正義’，強制推行，只會產生兩個結果：一個是改革夭亡；一個是社會分崩離析，處于崩潰的邊緣?！彼試衅髽I私有化改革所造成的后果為例，認為改革國企產生種種弊端，在推進和提升企業效率的同時，也造成大批下崗工人和一大批巨富。用他的話來說，“我們的宣傳一直說，一個企業的員工都是企業的‘主人翁’，但是眨眼之間，一部分主人翁變成了真正的主人，另一部分主人翁被趕出企業，變成了下崗工人。這樣的結果讓人們如何接受？”

范劍文的看法有些言重。一般來說，社會沒有那么容易崩潰。但是他的看法很有代表性，值得認真回答。在我看來，國有企業對國家財政構成沉重包袱，而且今后只會越背越重，成為我們快步前進的嚴重障礙。況且頂著“主人翁”的桂冠，不但必須忍受貧困和匱乏，而且子女只能上山下鄉，這樣的“主人翁”地位又有什么實質意義？所以，快刀斬亂麻，使國企盡快民營化，符合市場經濟的內在要求。由于配套改革沒有到位，在操作時確實常常不透明、不公平。范劍文提出，改革土地制度不應回避公平和正義，我認為完全正確。

在自然村或行政村的范圍內，按每家在村中的人口比例來平分集體土地的私有化方案，既符合公平和正義的標準，又符合可操作性的原則。而且根據科斯定理，只要允許交換，整體效率也會逐步提高。解散公社時，土地便以平均的原則分給農民。聯產承包取得巨大成績，表明農民接受這種分配原則。我對這種私有化方案不但深表贊成，多年來也如此主張。

然而，范劍文對此深有疑慮。在他看來，“按照屬地原則，農民平分本村的集體所有制土地并不可行”，因為“大城市郊區的農民（會）出現大批的千萬富翁。人們必然會問，這些人的財富來源是否正當合理？如果僅僅是因為他們是北京、上海郊區的農民身份就導致了他們擁有巨額財富，那么其他地區的農民作何感想？那些辛辛苦苦工作的上班族又會怎么想？這是否又是另外一種二元體制？”

范劍文如此發問，我為他深深惋惜。他顯然已把可操作性拋擲腦后，卻醉心于絕對平均主義。按照絕對平均主義的邏輯，天下大概沒有公平、正義可言。例如，即使國企在改制時對下崗職工的補償比現在 “公平”、“正義”，隨之而來的問題是，那么農民呢？既然國企是全民所有，農民通過價格的剪刀差對國企的建立和發展貢獻巨大，難道他們不應該從國企改革中得到一些補償嗎？再如，1949-1952年的土改也是 “不公平”、“不正義”的，因為當年上海農民分到的是寸金之地，北京農民分到的是風水寶地，自然比甘肅、青海的窮山惡水之間的薄地值錢得多。

進而言之，上海和北京居民的身份和享有的權利不也代表了 “不公平”和“不正義”嗎？北京繼承八百年古都的種種文化、建筑、政治、經濟和歷史遺產，上海天然享有優越的江海位置帶來的工商繁榮。兩地居民享受較高的生活水平，并非完全來自本身的努力，而有天時、地利的很大貢獻。這公平嗎？難道不應該對他們課以重稅，并將稅收所得轉移給全國老百姓嗎？更極端地說，如果用北極圈里的愛斯基摩人的生存環境作為平等的起點，那么地球上大部分地區人類的生存環境對愛斯基摩人來說都是不公平和不正義的。再如，以姚明的身高、劉翔的長腿而允許他們參加比賽，也可以說是對一般凡夫俗子的不公平和不正義。這樣的邏輯，恐怕不會有助于問題的解決，反而會使問題更加復雜，使人群中的矛盾更加尖銳。

從大躍進到十年文革，我們已經浪費了20年的時間。那時的破除一切所謂 “資產階級法權”造成的差異、尋找絕對平均主義的道路，結果卻導致物資極度匱乏，經濟瀕于崩潰。這說明，脫離效率去尋找所謂的“公平”和“正義”，必然墜入虛無縹緲，不著邊際。所以，追求公平和正義，只能在不犧牲效率的前提下進行，也即，只能在繼續做大蛋糕的前提下逐漸改進蛋糕的分配。我在上一篇專欄中指出，“如果能夠建立不靠世襲，不靠政治壟斷，人人有相同的幾率在公平競爭的土地市場上獲得土地，人人也有相同的幾率在這樣的土地市場上失去土地，這樣一種能夠更有效使用中國最稀缺資源的制度安排，有什么不好呢？資本市場和勞動市場可以如此做，為何土地市場就不能如此做呢？”

這就是說，我們要追求的是機會的平等，而不是結果的平等。人們的先天秉賦因人而異，后天努力參差不齊，強使結果平等，反而造成不平等、不正義和貧困的蔓延。只要機會均等，生產要素保持高度流動，好逸惡勞者就會很快喪失財富，而勤勞能干者則能很快獲得財富。如此的制度，便會促使人人勤奮向上，并因人人分享到效率提高帶來的好處，必然也會容忍結果的不平等。這才是值得向往的公平和正義。土地私有是通向這種機會平等的制度安排的必要條件（但不是充要條件）。所以，追求公平、正義，只能以承認現存的差異開始，逐步建立機會均等的制度，否則就只能回到暴力革命的怪圈。

況且，我絕不相信，在人口稠密的上海，按農民人頭平分土地，大概每人也就一二畝，如何產生“大批千萬富翁”？這倒是我要請教范劍文的。在我看來，反倒是在目前的土地集體所有制下，由于土地管理權高度集中在村鎮干部手中，農民手中并沒有法律認可的地契。而村鎮干部在高壓之下或利誘之前，往往用集體名義簽字蓋章，向不法官員和開發商非法轉讓土地獲利。例如，最近一期《財經》雜志披露，陳良宇三大罪名之一，就是利用職權，助其弟陳良軍非法獲得郊區的600畝土地使用權。其弟后來將此一轉手，獲暴利1.18億元人民幣。折算下來，每畝價格20萬元左右。普通農民能不能拿到這樣的價格呢？假設能，即使每個農民分到5畝，補償不過100萬元，扣除各種稅費，離千萬富翁恐怕很遠。

土地私有制的優點之一，倒是使憑借行政權力大肆圈地的成本極大上升。在土地私有制下，市場交易只認地契，不認批文。農民擁有獲得法庭公證、受法律保護的地契，如果拒絕出讓土地，圈地者除非從他們家中搜走地契，否則就無法實現對土地的合法擁有。所以，圈地運動除發生于英國的公地外，便是中國的集體土地。正是土地集體所有制為違法亂紀者侵吞集體土地大開方便之門。這也是為什么我要呼吁土地私有，以保護弱勢的農民群體的原因。強勢群體憑著唬人的權勢或高人一籌的智力和體力，越是產權界定不清，越是可以渾水摸魚，侵吞良民百姓的財產。所以，產權是用來保護千千萬萬普通百姓、限制有權有勢者的巧取豪奪的。

范劍文對上海郊區農民得到的土地補償費遠遠高于內地農民，似乎深感不平。如果實行土地私有，上海郊區農民得到的補償會比現在更高，會使他更為想不通。我想以下的解釋也許能使他釋然開懷。眾所周知，上海地價位于全國前列，是由于全球化后的上海區位優勢更為突現，所以工商繁榮，人口密集。上海集聚效應尚未窮盡，從效率角度看，自然還應大大拓展。上海郊區的農民出讓土地后，當然希望成為市區居民，因而必然面對全國最貴的房價和最高的物價。如果我們不希望他們在失去土地后，立即成為城市貧民，或不希望因為他們拒絕出讓土地，而使上海無法坐收集聚效應帶來的效率提高，對他們的補償自然要反映上海的房價和物價。

因此，只要對農民來說土地是平均分配，并按市場價格補償，就符合公平、正義的原則，也符合效率的原則。同樣的理由可以用來解釋在城市的拆遷過程中，一些市民為什么會拿到較高的補償 （我這里假設被補償者沒有違法亂紀、虛報房價），因為他們所放棄的土地使用權因位置原因而能帶來效率的提高，因而有極高的市場價格，同時他們搬遷后仍要面對高居全國首位的房價和物價。

范劍文的最后一個疑問是，“這種私有化會否在中國產生一個一無所有的階層，即失去了土地的農民，身無一技之長，如何生存的問題。目前的土地制度就算有各種缺陷，它至少保證了8億農民的基本生活。而私有化之后的土地兼并，必將在中國造就一個赤貧階層。中國是否為這個階層的到來做好了準備？目前政府的社保體制還只是在城市范圍內展開，農村的社保還僅僅在規劃中。如果農村的社保沒有準備好就推進改革，結果是不堪設想的?！?

其實，對每一項改革開放措施，我們都可以同樣質疑。例如，從計劃經濟改為市場體制，我們可以問，由此而來的激烈競爭，難道不會出現大批破產企業、數百萬下崗工人嗎？要建立和發展股市，我們可以問，股價的劇烈漲跌難道不會導致大批小股民的投機失敗、傾家蕩產甚至跳樓自殺嗎？推行對外開放，我們也可以問，難道不會出現大批民族企業在外企沖擊下無法生存、頻頻倒閉嗎？在沒有完整的社保體系情況下，推出這些改革開放措施，我們更可以問，這樣做，風險不是太大了嗎？

顯然，所有這些質疑的答案不問自明?？墒俏覀儠痛朔艞壐母飭?？不會。就拿上述最后一個質疑而言，大家認識到，社保體系是經濟發展的結果，而不是原因。東亞經濟在起飛期間及其后長期內，也沒有完善的福利體系，至今它們的福利還是無法和歐美相比。它們如此做也是基于自身的經濟實力，實事求是，量力而行。中國自然無法例外。當然，我和大家一樣，希望中國這方面能做得快些、好些。其次，對市場經濟，對股市，對開放政策，我們同樣不能求全責備。通過經濟學理論的論證，我們確信這幾項措施的收益遠大于范劍文擔心的那類代價。而且，如果不改革、不開放，這類代價今后只會越來越大，更難負擔。所謂兩害相衡取其輕，兩利相較取其重，便是經濟學教人如何做選擇的訣竅。

同理，對土地私有也不應求全責備。認為私有化下的土地兼并必將在中國造就一個赤貧階層的說法，過于武斷了。把土地分給農民，并允許有買賣的權利，其實也是一種能動型的社會保障。自古以來，農民十分懂得年輕時勤儉節約，努力置產置業，以解決晚年的養老。從中國兩千多年前實行土地私有以來，以有限耕地而能養活高居世界首位的人口，并且國力和人口持續上升的歷史事實看，即使當時非農就業機會極為有限，土地私有下的兼并也沒有導致大量人口難以生存的狀況。原因是失去土地者不會身無一技之長，他們至少懂得耕田種地，所以依然有做長工和佃農的機會，也有重新擁有土地的希望，其收入也一定足以使他們的大部分人成家立業，繁衍后代，否則中國的人口總量應該是逐漸萎縮的。中國歷代統治者不懂利用發展工商吸收剩余人口，這是中國近代衰弱的原因之一，與土地私有無關。

在當代條件下，非農就業機會大量涌現，土地兼并的負面后果更為減輕。如果實行土地私有，愿意繼續務農的，不但會百倍珍惜分到的土地，還會通過勤勞節約或金融服務，逐漸擴大土地經營規模。立志進城發展的，土地私有制下的公平補償會誘使他們更快出售土地，獲得啟動資本，平滑融入城市，并使留下的農民逐漸擴大土地經營規模。有了土地所有權，農民自古以來擁有的融資權利又可恢復，通過抵押土地或房產獲得資金，擴大生產，增加收入。萬一失去土地，除繼續有做長工和佃農的機會，也有機會通過自身或后代的努力重新擁有土地的希望和權利。既然現在城里人大部分靠打工謀生，自然沒有理由取締農村的長工和佃農。這樣的解釋，能否使范劍文以及有類似想法的讀者朋友重新思考對土地私有的疑慮呢？

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