彭真懷：“省管縣”改革須慎行

經濟觀察網 記者 王延春 山東省今年將在全省選擇20個縣（市）進行省管縣（市）改革試點，條件成熟后在全省逐步推開。甘肅省近日也傳出消息，將省直管縣試點范圍擴大到２５個縣?！笆」芸h”試點正在各地提速。 

如何看待“省管縣”的試點進展？“省管縣”是否到了全面推開的時候？北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷教授近日到四川、寧夏、江西和廣東等10個城市調研，了解“省管縣”改革的實際效果。近日他在接受經濟觀察網專訪時表示：“財政省管以后，行政仍由市管，一些地方出現了人權、財權與事權管理上的不一致，容易產生摩擦?！?nbsp;

因此，彭真懷建議，在珠三角、長三角地區，適當劃小省級設置，提高行政效率，減政放權，為更有活力的省級政區做出示范。 

經濟觀察網：“省管縣”是對“市管縣”制度框架的一種顛覆？ 

彭真懷：從1982年算起，“市管縣”體制已經實際運行27年，基本上與改革開放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。在珠三角、長三角地區，有些縣已經成為地級市的利益共同體，處在一個良性發展的過程中?，F在要剝離開來，實行“省管縣”，等于對地級市“斷筋取肋”。因此，“省管縣”改革涉及到省、市、縣三級重新劃分財權，取決于中央與各省之間已施行14年的分稅制如何調整。在條件還不成熟的情況下，更為務實的做法是完善現有“市管縣”體制，規范各行政層級的事權。 

經濟觀察網：“省管縣”目前在全國普遍推開是否具備條件？ 

彭真懷：最近幾年，一些學者提出“省管縣”改革，全國人大代表、政協委員也相繼提出“省管縣”改革議案。中央在2004年以后的農村改革發展文件中，逐步采納了這些建議。但我在調研中注意到，受現行體制的剛性約束，“省管縣”改革事實上是一把雙刃劍。我的看法是，在“省管”還是“市管”上變來變去是一種折騰，政策搖擺的結果可能會勞民傷財。 

從各地反映的情況看，一些省把糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入直管范圍，無形中架空了地級市。作為應對策略，深圳龍崗、寶安，廣州增城、花都，汕頭潮陽、澄海等縣（市），無一例外地都改為市轄區。順德、南海這兩個全國百強縣，也被收歸為佛山的市轄區。我認為，這樣做實際上破壞了合理的縣域經濟結構，導致弱縣更弱，加劇了縣域經濟的兩極分化。還有一些獲得直管的縣，建設熱潮空前高漲，“遍地開花”的無序建設越來越嚴重，形成了新的地方壁壘。所以，我認為目前“省管縣”改革還不具備在全國普遍推開的條件。 

經濟觀察網：請你評價下目前“省管縣”試點的進展情況？ 

彭真懷：到目前為止，除了海南、浙江兩省外，“省管縣”改革在其他省都存在操作層面的問題。海南省共有兩個地級市、6個縣級市、4個縣和6個民族自治縣，市、縣在行政和財政上由省里直接管理更為便利。浙江省也是省小縣少，只有58個縣（市），其中的80%又集中于杭州周邊200公里范圍內。更重要的是

從1953年開始，浙江省一直實行省管縣財政體制。盡管如此，浙江省的杭州和寧波兩市仍在實行“市管縣”體制。 

需要指出的是，海南、浙江兩省的做法，放在其他省基本無法復制，緊迫性和必要性也不盡相同。以江蘇省為例，無錫、蘇州等地級市的發展勢頭，更多地源于所轄經濟強縣的支撐作用。通過優勢互補、設施共建和資源共享，市與縣之間的整體發展已經實現了有序互動、集約高效。我了解到，江蘇省13個地級市都需要縣域經濟的動力支持，需要周邊縣域的空間資源，需要市與縣協調統一的政策環境。如不切實際地實行“省管縣”改革，地級市發展的動力、空間和政策供給必然大大減少，發展勢頭就會受到抑制，不利于接軌世界城市體系。 

經濟觀察網：你認為下一步如何推進“省管縣”？ 

彭真懷：我認為，可行的操作決定著“省管縣”改革的成敗。吉林省實行“省管縣”后，省直管單位由原來的9個市（州）增加到43個市（州）、縣，就出現了省管得著但看不見，而地級市看得見又管不著的問題。由此可見，要想在全國普遍實行“省管縣”改革，前提是縮小省轄范圍。但問題在于，除港澳臺外，我國目前有31個省級設置，按每個省管30個縣的理想化設計，把省級設置擴大到60個左右是很不現實的。民政部做過很多年調整省級設置的內部研究，時至今日也未正式推出。 

因此，“省管縣”改革帶有濃厚的理想化色彩，在推行過程中正在出現法律規范、經濟利益、行政管理和城鄉關系等方面的新問題和新矛盾。我在調研中了解到，四川、河北兩省分別轄138個縣（市），其他大省平均轄89個縣（市）。對于這些省來說，管理半徑很難覆蓋到全省的每一個縣，權力有效監督成為一個很大的難題。在安徽，以阜陽為中心的皖北地區，先后有18名現任和原任縣委書記因腐敗被查處，根本原因就在于對縣委書記的權力監督缺失。因此，我認為“省管縣”改革需要集思廣益，權衡全局，廣泛聽取不同意見，尤其是尊重并吸收地級市的建議。應當在細節上全面考慮，統籌兼領，經濟發達地區與不發達地區區別對待。  

彭真懷簡介：

彭真懷，1963年出生，江蘇省連云港市人，公共管理學博士，北京大學中國地方政府研究院院長，臺灣實踐大學特聘專任教授。從1996年開始研究宏觀經濟和地方政府創新，提出過許多重要的政策建議。特別是對農村改革發展、國家能源戰略、小城鎮發展、兩岸關系和涉藏問題等課題的調研，得到中央和地方領導多次批示。他做的《東北調查研究報告》、《西部調查研究報告》等得到各方關注。

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