什么是農民工的“退路”(1)

經濟觀察報 秦暉/文

農民地權與“民工退路”

去年10月的 “十七屆三中全會決定”并不是在反危機的背景下形成的，但10月后因經濟危機引起的農民工失業問題很快成為社會關注的新熱點，也給本來并不“明晰”的政策帶來了新的變數。最近一些政策發言人強調：必須給失業農民工留出“退路”。我認為這個提法很好也很及時。

但是關于“退路”的一些問題需要討論。首先，目前的問題是農民工本來有“退路”，而我們不要出臺新的改革斷了這種“退路”呢，還是本來沒有“退路”，我們需要改革來開辟這樣一條“退路”？

有人說，土地的官辦集體所有制就是農民工的退路，他們找不到工作就可以回去種田，所以千萬不要搞什么地權歸農，免得農民鼠目寸光、吃喝嫖賭把地賣了就斷了自己的 “退路”。這還是過去那種 “土地保障論”（實際上是“不準農民處置土地”保障論）的重復。目前農民工失業潮的出現似乎使這種說法更時興了。對這種說法，我過去批評過多次，似乎從來也沒有見到像樣的回應?，F在我也不想重復了。

這里我只想退一步說。地權歸農的意思無非兩個：一是農民如果想賣，就可以賣；二是如果他不想賣，就可以不賣。假定你真的關心農民竟然勝過農民關心他自己，擔心農民鼠目寸光可能會自斷退路，我說農民沒你想像的那么傻，也說不服你，那么好吧，你可以管制農民賣地，也就是“農民如果想賣，未必就可以賣”。但你能不能至少把地權歸農實行一半，同意“農民如果不想賣，就可以不賣”呢？如果做不到這一條，遏制不住“圈地運動”，又何談什么保證農民的“退路”？如果根本不想做這一條，人們難道不會懷疑你關心農民“退路”是假，關心官府“賣地財政”的錢袋才是真嗎？

要知道，如今還根本沒有“農民如果不想賣，就可以不賣”這么一回事。這次三中全會決定承諾縮小政府征地范圍，我覺得是非常好的一個表態。但我春節回家鄉時，問過一位在區“征地拆遷辦”任職的朋友：今年征地任務是不是輕松點了？他說：哪里，今年征地指標又比去年大大加碼了，不然怎么完得成那些加大投資“刺激經濟”的項目？我說：不是說如今征地只限于重大公益項目嗎？他說：什么是公益？我們只要想征，那就是公益。我說：有沒有討價還價呢？他說：一畝8萬元，一刀切！討價還價，你想可能嗎？我說：不是有的地方搞“土地換保障”嗎？他說：換什么還不是從那8萬元里出，你當農民是傻子？他們不會算賬？我問：農民愿意嗎？他說如果愿意，還要我們這些人干什么？我默然。

這就叫保留了農民的“退路”？

防止“退路”問題上的尺蠖效應

長期以來，一些有權有勢的人在城里掃蕩棚戶區、取締“貧民窟”、清理城中村、驅趕“外地人”時，從來沒有考慮這些進城者的“退路”問題，他們大搞“騰籠換鳥”、擠壓民營勞動密集型經濟時，也沒有考慮這些就業者的“退路”問題。應該說，這些做法近年來還是有所改變、有進步的。例如清理“城中村”，過去是一味強制拆遷，如今對城中村原居民（戶籍居民）有了一些協商，拆遷補償大幅度提高了，雖然還不是“市場交易”價，但這些原居民也部分地分享了都市化帶來的土地大幅增值（即所謂級差地租）。然而眾所周知，今天城中村基本是“外來人口”租住的貧民區，原居民多是收租者，并不在此居住，“改造城中村”涉及的最大的利益相關群體并不是他們，而是為數比他們多得多、也弱勢得多的外來租戶（主要就是外地農民工）。如今，“改造城中村”相對較多的考慮原居民的利益，較之原來只考慮官家“政績”和開發商盈利當然是個進步，但這種進步并不涉及租戶?！扒謇沓侵写濉被旧暇褪菍λ麄兊尿屩?，而且沒有任何補償，有誰過問這些被驅逐者的“退路”呢？

而今“退路”問題不能回避了，有人馬上想到的卻是禁止農民處置自己的土地，同時對官府的圈地卻仍然沒有有效的約束。似乎農民如果沒了“退路”就只是他們鼠目寸光輕易賣地的結果。說實話，我雖然對那些視農民自有其地為洪水猛獸的言論很反感，常常忍不住要反駁，但并不認為土地私有制能包治百病，也并不完全反對對農民賣地進行某些管制，特別是對改變用途的賣地。如果能夠做到“農民不想賣，就可以不賣”，那么“農民想賣，未必就可以賣”也算是有些理由。但是如果做不到“農民不愿，就可以不賣”（“重大公益”的征地另當別論，但如我曾說過的，公益的認定與征地的方式也應該改革），那么“農民愿意也不能賣”恐怕就會有貓膩。這就是我說過的：在涉農問題上的“尺蠖效應”。

就說保護耕地吧，茅于軾先生出于相信市場調節而反對“18億畝紅線說”，我并不太同意他的這個主張（理由另說）。但是我不愿意加入討論。因為按尺蠖效應的邏輯，如果 “保護耕地”之說得勢，上面就會更加嚴禁農民自愿售地，但官府圈地仍然是想圈就圈；如果“無需保護”之說得勢呢？那官府就會更加狂圈土地了，但農民卻仍然不能自愿售地。

類似地，現在某甲說小農太低效，只有“規模經營”才代表“先進生產力”；某乙說“穩定”要緊，必須保留小農免得“無地則反”?？墒撬麄儏s都反對地權歸農：某甲認為地權歸農后，“穩重”的小農將妨礙公司圈地擴大規模；某乙說地權歸農后，“輕佻”的小農將急于賣地進城流浪。我就奇怪，他們為什么不能反過來想想呢？如果規模經營需要發展，農民自愿賣地不是很好嗎？你為什么不支持他們去與買主討價還價以爭取大、小農各得其所，而要像“蔣巷事件”那樣官商聯手強圈農民土地？如果保留小農事關“穩定”，地權歸農他們不就可以理直氣壯地當“釘子戶”了嗎？假如怕單個農民釘子戶力量還不夠，就應該支持“農會趕走圈地客”嘛，為什么舍此不為，而要把農民像農奴似地束縛在土地上呢？

諸如此類的問題很多。我想在“退路”問題上也是如此：土地究竟是不是農民工的“退路”？如果說是，那么保持這種“退路”的主要途徑是什么？是明晰農民的產權、限制行政方面的權力，使得那種以 “圈地運動”、“動員式交易”或“模糊產權、促進流轉”之類方式向農民土地伸手的現象盡量減少呢，還是反過來模糊農民的產權、強化行政方面的權力、限制乃至阻止農民配置要素處理地產，實行“只許官府圈，不許農民賣”的土地政策？這后一種政策真能保住農民的“退路”嗎？

反過來講，回家種田真的是失業農民工所選擇的惟一 “退路”或最好“退路”嗎？如果我們懷疑這一點，那當然不是要得出 “官府盡管放心大膽圈地”的結論。為了防止土地問題上形成尺蠖效應，如果我們要保障農民的土地“退路”，就應當尊重農民的地權，制止愈演愈烈的圈地大潮。而如果農民工自己并不認為回鄉種田就是他的退路，國家也應該為他們留下別的可能——但這當然并不能成為官府擴大圈地的理由。

農民工在什么意義上是“有退路者”？

事實上，經濟危機時期失業農民工究竟有多少人能把回鄉種田當成 “退路”，這的確是一個問題。已經有不少調查指出，當今返鄉農民工只占失業農民工的一部分，有人說只有一半，很多失業農民工仍然滯留在城市等待機會。另一方面，去年因經濟蕭條而“提前返鄉”的農民工也并非一去不回，很多人在過年后又重新外出尋找工作了。

其實白南生在2007年的調查研究就指出，返鄉農民工中表示“不想再出去了”的只有四分之一。而在占調查農戶15%的“回流戶”中，被大肆宣傳的“回鄉創業”者只占極少數，絕大多數都是失業后被動回鄉。他們回鄉后真正去種田的又更少：有11.2%回流后仍然在家鄉附近打工 （但工資多不如前），2.7%從事非農自由職業（攤販等），只有1.6%搞種植、養殖。真正把土地當成“退路”的就是這1.6%而已。

更有甚者，早在民工潮初起的十年前，趙樹凱等人就曾經做過調查，指出農民工絕非都是“飽而求富”，他們很多人進城實際上是為糊口謀生，而不是滿足溫飽之后進城淘金。我記得當時已有40%多的被調查農民工表示在經濟上他們已經無法以種田為生，另有百分之幾因為社會原因（如在家鄉得罪了什么人）無法回鄉。兩者合計已經占到當時農民工的將近一半。

十年以后這個比例有了什么變化？一方面，當時農民無法以種田為生的一個原因是那時農民稅費負擔沉重，種田得不償失。后來稅費改革取消了這些負擔，加上實行了種糧補貼，這個因素有所緩和。但另一方面，首先，十年后人口增加，耕地減少，人地關系日趨緊張的進程無法逆轉。其次，城鄉收入差距這些年持續擴大，而農民收入中打工收入的比重也持續擴大。這兩個“持續擴大”相疊加，意味著除去打工收入后的農民種田收入與市民收入的差距擴大得就更厲害，絕非稅費-補貼因素所能彌補，“種田”這一職業的相對弱勢在這十年里總的來說是更加凸顯了。在這種情況下，能夠以回鄉種田作為“退路”的農民工比例不可能比十年前更高。何況，十年前許多農民工就僅僅是戶籍上的“農民”，他們從學校出來就進城打工，實際上根本就沒有務過農，經過十年再讓這些進入中年的人學習種莊稼難度更大，加上這十年“民工子弟”與“第二代農民工”已經從無到有成長起來，將來還會不可逆轉地越來越多，這些不僅不會農活、甚至也從未在家鄉生活過的 “農民”要回鄉以種田為生，怕是比我們這些當年的上山下鄉知青在農村“扎根”還困難。

這兩方面的因素中，稅費改革與補貼政策增加的種田吸引力在2004-2007年間已經基本釋放，成為造成前年“民工荒”的原因之一?！懊窆せ摹比缃裨俣茸兂纱蚬るy，意味著這個因素已經不太能夠指望。稅費既已全免，而補貼在如今農民人口仍占如此大比例的情況下提高的幅度也很難有多大，因此這方面的因素已不太可能繼續強化。但另一方面的幾個因素都在不可逆地強化著。因此，指望失業農民工都把“回鄉種田”作為“退路”，無疑是不現實的。

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