以拆遷修法促解“三農”問題

經濟觀察報 文貫中/文 2003年的孫志剛事件促成了收容遣送制度的改革，而在今年11月的唐福珍自焚事件之后，拆遷制度也開始得到政府與公眾的嚴厲審視。在北京大學五位學者就此問題上書之后，現行的《城市房屋拆遷管理條例》即將得到修訂。對于該條例的不合理性以及新法應該具備的條款，目前學界與公眾已有大體上的共識。在其他媒體的連續報道和公眾的熱烈討論之后，我們也無須在此重述這些要求的細節。暴力拆遷引發的問題并非純粹的法律問題，也不是修法本身所能解決，因此本期“觀察家”的主題是探討解決拆遷問題的制度性路徑，提供多角度的分析與建議。

中國各地的強制拆遷引發的自焚、沖突、抗爭和上訪之頻繁，性質之惡劣，后果之嚴重，應該引起當局及時的警惕。對現行拆遷條例的漏洞的修改，和對現行土地制度的種種弊端的改革，應該成為當務之急。如果各地政府為政績和土地紅利所一葉障目，利欲熏心，對民怨熟視無睹，坐視甚至縱容拆遷部門草菅人命，則歷史上大量的積怨尚未厘清，新的怨恨又會迅速萌生。

這是因為人類歷史上最大規模的城市化運動正在中國大地全面展開。除沿海一線城市經過大規模圈地后已經大大擴容外，內地無數的城鎮也將迎來大規模的拆遷和擴建；更有7億農民的大部分最終要離開自己的土地進入大小城鎮定居。這將涉及大批城鎮的拓展，大片農田的流轉，大批宅基地和集體建設用地的轉化。這一過程如果偏離法治軌道，違反公正程序，依靠巧取豪奪和暴力推行，損害民眾的利益，則這種城市化必然走上歧途。

中國的一些地方政府在不擇手段地追求城市的面積更大，硬件更新，樓盤更高，道路更寬的同時，并沒有沿著法治的軌道下功夫提升城市的文明內涵，彰顯法律的公正，使城市成為更寬容、仁愛、平等和積極向上的地方。相反，一些地方政府迷信暴力，唯長官意志，甚至利用黑社會的邪惡勢力驅趕民眾，達到攫取土地和房產的目的。如果沿著這條充滿危險、腐敗和道德淪喪的道路走下去，建成的城市必然成為弱肉強食的叢林世界，雖然一些人暫時可以過著紙醉金迷的生活，但各種民怨必將在違法亂紀中獲得肥沃的土壤，滋生出越來越多的暴力事件和群發事件，貴賤和貧富之間的差距則像深淵一般不可逾越。這絕對不是和諧社會的景象。

值得注意的是，將地方政府置于和民眾的經常性對立和沖突這種尷尬局面之中的，正是目前的土地制度的不合理規定。按照這種土地制度，所有為城市所用的土地一律必須經政府征收，轉為國有。這是有史以來最大規模的國有化。隨著城市化浪潮由沿海向內地推進，無數的城鎮必然要大大擴充其面積，因而必然涉及無數農田的非農化。所以，只要現行土地制度不變，這些農田都將以城市化的名義轉為國有。這種“國進民退”將遠遠超過20世紀50年代推行的強制性集體化，因為當時私有的農地在集體化之后畢竟還是由農民集體所有。而在城市化的名義下發生的這一切卻代表了對一個為現政權的建立做出巨大貢獻的階級的財產權的全面征收，因而開創一項中國自己的歷史記錄，同時也必然是人類歷史上的空前紀錄。在迄今為止的城市化中，農民和農民工是被排斥在城市的繁榮之外而日益相對貧困化的。如果不及時改革現行土地制度，下一輪農民和農民工的處境究竟會如何，令人不寒而栗。所以，我特別希望政府將修改后的拆遷條例擴大到涵蓋農田，農民的宅基地和農村建設用地。所以，對農田，宅基地和農村建設用地有關的問題我想多說幾句。

照理說，世界上已經有幾十個發達國家實現了城市化，東亞的大多數經濟體也早已實現城市化，都沒有出現官民之間如此廣泛的對抗，積累如此多的怨恨，更沒有出現“三農”問題的日益惡化和城鄉差距的迅速拉大。中國應該很好地借鑒它們的經驗，在21世紀的歷史背景下將城市化做得更富人性化，對民眾的訴求更能聆聽，對矛盾的化解更細致入微才好。

所以，更有智慧的做法應該是借鑒歷史經驗和先進國家的好的實踐。我多次指出，香港的土地批租模式對香港也許很好，但并不適合中國?，F在一些地方政府之所以緊緊抱住現行土地制度不放，并不源于他們對長治久安的關心，對憲法和法律的執著，對中下層民眾的仁愛，而是為土地財政的短期暴利所誘惑，為貪污中飽的機會所鬼迷心竅，認為壟斷土地的征收和拍賣，就有滾滾財源，就有政績，就有升遷，因此推崇香港的土地批租模式。但是大陸和香港有根本的差別：中國仍有龐大而貧困的農業人口亟待完全消化；而香港幾乎從來不用為 “三農”問題傷腦筋，其模式可以對城市人口封閉運行。香港模式涉及的土地本來就掌握在政府手中，不需征用，因而沒有暴力拆遷的必要。而中國的城市化已經并將繼續涉及大片“城中村”、農田和農民的宅基地的征用。因而如何公平對待農民的產權，安排他們失去土地之后的命運，將決定下一輪城市化能否真正解決“三農”問題。

香港從來不是一個全面意義上的完整社會。它幾乎沒有農業，也沒有龐大而貧困的農村人口需要消化，因而土地批租必然造成的地價上漲的真正承擔者是那些希望住更大更好樓盤的香港富人。政府可以從土地批租所得中建造廉租房，改善城市貧民的居住條件。而中國現在面臨的最棘手的任務是盡速吸收農村人口。依靠對土地的壟斷買賣，通過拍賣榨取盡可能高的土地出讓金，短期內固然可以迅速改變城市面貌，但長期來說，必然使城市化的成本越來越高，也越來越難以安置農村人口。很明顯，香港模式對中國的城市所必須面臨的吸收、消化巨大的農村人口的艱巨任務毫無幫助，反而是飲鴆止渴?？墒?，在土地紅利的驅使下，國內的一些城市一方面恣意將城市的邊界向周邊農田擴張，一方面大肆拆遷仍可居住的舊房屋，使暴力事件層出不窮，而中國的城市化成本越來越高，越來越偏離普通百姓的人均收入，不但越來越難以吸收農村人口，而且必然導致泡沫的逐漸吹大而無法脫身。如果在土地制度上不及時轉軌，房地產市場的崩潰在所難免。

其實，如果政府放棄急功近利的心態，不再企圖在一夜之間建成一個羅馬，允許農民擁有土地，并允許他們在符合城規和區劃的前提下享有退出農業，進入包括房地產業在內的其他產業的權利和自由，政府一下子就可以從目前被動的局面中擺脫出來。一方面，政府只需在真正符合公共利益的場合征收土地，在其他場合都可以讓開發商自己去和土地或房產的業主進行商業談判；另一方面，由于政府在城市建設中的責任和角色大大減輕，也不需要那么多土地財政，而通過對土地市場上的一切買賣 （包括國有土地和農民所有土地的買賣）征收交易稅、土地增值稅和物業稅，政府仍然可以得到可觀的財政收入。這筆收入隨著城市人口的增加而增加，而且是源源不斷，不像土地財政是一次性的。如果還不夠，對真正符合公共利益的城市建設項目可以發行公債，籌集資金，民眾一定會積極響應，大大增加民眾在城市建設中的參與感和自豪感。記得當年上海衡山路上的衡山電影院便是依靠發行公債的辦法建成，小區居民十分自豪。上海的地鐵建設一開始也是用發行公債的辦法，這說明，政府不一定要使用一種竭澤而漁的方法，壟斷一切土地的買賣。

這方面，美國的經驗特別值得借鑒，因為它是世界上第一個在憲法中針對政府征收做出規定的國家。早在1791年，美國聯邦憲法中的《權利法案》第五修正案就明確規定“非依正當的法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有公平補償，不得征收私有財產以作公共使用”。美國的征收法至今已走過200多年，為美國的司法史留下了許多相關的司法判例，可是這眾多的案例中，關于農地征收的案例是少之又少的。這意味著什么？是不是美國政府很少征收、征用農地？當然不是。美國政府在建設橫貫全國的公路網和鐵路網時，曾經征收、征用大量的農田。有關農地征收的案例很罕見，這只能說明美國政府已經較好地解決了農地征收和征用問題，因此不需要和農戶經常發生摩擦，更不需對簿公堂。

反觀中國，恰成鮮明對比。群眾反映的征地糾紛、違法占地等問題便占信訪部門受理問題總量的73%，其中40%的上訪涉及征地糾紛問題，征地糾紛問題中的87%涉及征地補償和安置問題。在反映問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。目前因征收農地引發的群體性事件已經占全國農村群體性事件的65%以上，對中國社會的穩定和經濟的健康發展造成極大的威脅。因此，美國的經驗值得特別重視。

（作者為美國三一學院經濟系教授，上海財大高等研究院特聘教授）

• · 永業攜手CCTV《致富經》 找尋三農致富榜樣 　|　 2010-02-22
• · 三位“三農”專家讀解“一號文件” 　|　 2010-02-11
• · 新拆遷條例爭議焦點 　|　 2010-02-08
• · 拆遷修法應首重私權保護 　|　 2010-02-07
• · 秋風:“三分之二同意”就能啟動強拆嗎 　|　 2010-01-29