新拆遷條例爭議焦點(1)

經濟觀察報 記者 陳勇　房地產商盧?。ɑ╇m然早聽說拆遷條例將被修改，但他始終不相信。

“沒有房地產，保八那是夢話。再說，怎么改總得顧忌地方上的感受吧？”盧健鉚足了勁，一字一頓地說。他始終覺得自己和地方政府就像是連體嬰兒。

1月29日，國務院法制辦出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》（下稱新拆遷條例），并向全社會公開征求意見。2月12日公開征求意見期結束。

這意味著，無論盧健愿不愿意，都要面對現實。

北京大學憲法與行政法研究中心主任、法學院教授姜明安表示，修改《拆遷條列》并不是最近才提出的，早在《物權法》頒布后，國務院法制辦就已經準備修改《拆遷條例》，只不過沒有聲張。

姜明安回憶說，當時法制辦向地方政府和地產商征求過意見，但遭到大多數人的反對，一些地方政府甚至提出，這樣修改會與地方發展規劃相沖突，不利于GDP的增長，因而不了了之。

后來由于拆遷問題引起的民間積怨太深、暴力事件太多，引起了相關領導的重視，修改拆遷條例再次被提上議事議程。

公共利益如何界定

新公布的征求意見稿包括總則、征收程序、補償、法律責任和附則五個部分，共41個條文。確定了遵從“因公共利益的需要才征收”的原則，規定由縣級以上政府確定的房屋征收部門具體組織實施房屋征收與補償工作。對于“非公共利益”的商業拆遷，由建設單位與房屋的所有權人按照自愿、公平的原則，訂立拆遷補償協議。

這意味著，“拆遷”將更明確公共利益和非公共利益之分。前者以政府為征收和補償的主體，后者則以建設單位為協議拆遷的主體；前者為“征收”，主要涉及行政法律，后者則主要涉及民事法律。

其間的關鍵在于如何界定 “公共利益”。這一問題自《物權法》立法之始，就充滿爭議。

新公布的征求意見稿以列舉的方式，明確列出了5種公共利益，包括國防設施建設；國家重點扶持并納入規劃的公共事業；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造；國家機關辦公用房建設以及法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。

一位不愿意透露姓名的專家表示，在去年年底，中央某高層專門為拆遷條例開過一個小型內部會議。據其透露，該會議就《物權法》與《拆遷條例》是否相抵觸、公共利益如何界定、是否被擴大化等問題進行了討論。

與會專家認為，這些年政協提了至少一百多個提案，但在“為了經濟發展”的理由之下，沒有一個提案涉及公共利益如何劃分。

“從來沒聽說某件事在法律上是無法界定的。最起碼，有商業目的的事絕不是公共利益，即使是非商業的，也要經過公眾同意。建政府形象工程是為了公共利益嗎？政府修一個大廣場，把老百姓都轟走，人都沒法活了?！眳⒓由鲜鲅杏憰囊晃粚＜艺f。

姜明安表示，討論稿對公共利益的界定比較含糊，并且把公共利益的界定權交給了地方政府，當時官方表示這是考慮到開發和地方建設的需要，但遭到了與會的學者們的強烈反對。后來公布出來的征求意見稿則規定公共利益的界定必須由國務院來批準。

“通過幾次座談，國務院法制辦的立場還是與專家學者們靠近了?！苯靼舱f。但他直言，由于拆遷條例涉及的部門太廣，利益太龐大，派系的糾結太深，立法是一個博弈的過程?！爱吘购芏嗟胤降腉DP還是靠房地產拉動的。

一位接近建設部的官員則認為：公共利益的界定其實應該考慮地方政府的感受，因為畢竟在城市發展過程中不可避免會傷害到小部分人的利益，但不能因為這小部分人利益綁架了大部分人的公共利益，這樣損失未免大了點。

“畢竟一個漂亮、規劃有序的城市，最終享福的還是百姓?！边@位官員如是說。

中國政法大學研究生院常務副院長李曙光表示，公共利益的界定是一個比較復雜的問題，這里面牽涉到了多方面的部門博弈。在國外諸如此類的都是由法院來裁定，但這前提必須是透明、公正和公平。

“但地方省一級法院，畢竟還是歸屬地方管轄，肯定到時候會出現行政干預，所以未必適合?！崩钍锕庹J為，理論上這是一個公共決策，但某種程度上必須有民主來監督，這個承擔責任更為重要，找出一個最終的承載體才是關鍵。

他呼吁，要建立一個與利益隔絕的防火墻，由一個中立的部門來正確地進行監督，做到公平、公開和透明以及不侵占公民應有的權利。

北大法學院院長助理王錫鋅表示，這畢竟是一個進步，把《物權法》一直無法界定的公共利益明確了，有總比沒有好，現在就看很小的東西能否推動很大的改革進程。但他認為，這次的意見稿還是有點“粗線條”感覺。

誰來補償，如何補償

誰來補償，如何補償，也是此次拆遷條例修改中備受關注的焦點。

《征求意見稿》用了16條條文，力圖細化拆遷補償中的各個環節，包括補償的方式、貨幣補償的標準、評估機構的選定、補償協議的簽訂、政府的強拆權以及被征收人的申訴途徑等。其中，關于“補償標準”和“強拆權”的新思路最受關注。

草案規定了三種補償方式：貨幣補償、房屋產權調換，或兩者相結合。貨幣補償的標準則根據被征收房屋的區位、用途、新舊程度等因素，由房地產價格評估機構確定價格。該價格不得低于征收決定生效之日同類房地產的市場價。

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