中國改革的最終目標是實現善治(4)

最終目標是實現善治

經濟觀察報：中國是否已經形成了自己的治理模式？

俞可平：經過改革開放以來近三十年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，它帶有自己的明顯特征，既不同于傳統的社會主義模式，又不同于西方國家的資本主義模式。雖然中國特色的治理模式還沒有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經開始顯現。

經濟觀察報：主要是哪些特征？與西方治理模式的主要區別是什么？

俞可平：例如以人為本的治理理念、通過黨內民主帶動社會民主的民主發展途徑、公民社會在公共治理中的作用相當微弱、公共治理中的腐敗現象相當嚴重，等等。至于與西方治理模式的區別，主要體現在五個方面。

首先，基于“路徑依賴”之上的增量改革道路。中國的政治改革不是一種休克療法，而是漸進的增量改革。增量改革的實質，是在不損害或剝奪人們已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益總量，使人們在改革中獲得更多的好處。這種增量改革的方式，既強調創新與變革，又注意保持和發揚傳統的政治優勢，而不是簡單地割裂傳統。它強調改革過程的漸進性，但并不是沒有突破性變革。相反，在條件成熟時也經常會有一些突破性發展。這種突破性改革是局部的和間隙性的，而不是整體性和持續不斷的突變。在改革的策略上，增量改革所采取的重要舉措是“以點帶面”，即在一些地方做局部的試驗性改革，取得經驗和教訓后，再在更大范圍推廣。

其次，是以黨組織為主導的多元治理結構。

經濟觀察報：在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。

俞可平：中國的公共治理結構與此不同，中國是一種“以黨領政”的治理結構。中國的治理主體已經多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產黨的各級組織。一方面，在同級的黨委和政府中，黨委是權力核心，是最高決策權威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執行黨的決策的角色。另一方面，中國共產黨目前已經有300多萬個各級組織，其數量遠多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會領域，通常存在著黨的組織，它們擔負著公共治理的責任。

中國的公共治理結構呈現出條塊結合的治理格局，這是我們與西方治理模式的第三個不同。中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權力系統實施對國家的治理。垂直的權力系統即是由中央和省直接管理的縱向政權組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權力系統即是以地方各級黨政機關管理的橫向政權組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。

經濟觀察報：條條與塊塊的結合，構成了一種錯綜復雜的結構。

俞可平：這一矩陣結構，既體現著中央與地方、上級與下級的關系，也體現著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關系。

我國的治理模式與西方治理模式的第四個不同，是穩定壓倒一切的核心價值。維護社會的穩定和秩序，是所有公共治理活動的重要價值和目標，對于中國這樣一個處于社會轉型中的大國而言，這一價值尤其重要。在傳統的中國政治語境中，社會穩定的主要意義是政權的穩定和現狀的不變。改革以來，這種傳統的穩定觀正在發生重大變化。公共秩序在社會穩定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動態穩定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態穩定”。傳統的靜態穩定，其主要特點是把穩定理解為現狀的靜止不動，并通過壓制的手段維持現存的秩序?，F代的動態穩定，其主要特點是把穩定理解為過程中的平衡，并通過持續不斷的調整來維持新的平衡。動態穩定的實質，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態變為一種過程的狀態。用中共十五大報告里的話說就是“在社會政治穩定中推進改革、發展，在改革、發展中實現社會政治穩定”。

經濟觀察報：第五個不同是什么？

俞可平：法治與人治同時起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發生重要作用。但對于在政治文化傳統中缺乏法治內容的中國來說，人的因素顯得格外重要。雖然中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀九十年代正式提出了建立社會主義法治國家的目標，在法治建設方面也確實取得了巨大的進步，但是，中國畢竟是一個有著兩千多年人治傳統的國家，建設法治國家將是一個相當漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至會繼續重于法治。黨和政府的權威性文件、政策、指示，以及各級黨政領導的講話、報告、批示，還有政治生活中的種種“潛規則”，在實際的治理活動中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現法治；另一方面，在現實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關系，是達到理想治理狀態的重要環節。

經濟觀察報：中國治理的理想治理狀態是什么？換言之，中國治理改革的最終目標是什么？

俞可平：正像政府的統治有 “善政”與“惡政”之分一樣，治理亦有“善治”與“惡治”之分。善治是公共利益最大化的管理過程。政府只有通過不斷地進行自身的改革和創新才能實現善治。中國治理改革的最終目標是實現善治。按照我們的理解，善治應當有10個要素：一、合法性，即社會秩序和公共權威被自覺認可和服從的性質和狀態。二、法治，即法律成為公共政治管理的最高準則，在法律面前人人平等。三、透明性，即政治信息的公開性。四、責任性，即管理者應當對其自己的行為負責。五、回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應。六、有效，即管理應當有很高的效率。七、參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與。八、穩定，即國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫。九、廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。十、公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。

經濟觀察報：按照這樣的標準，中國的治理變革雖然取得了重大進展，但仍存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。

俞可平：我們不能否認我們治理中的不足和缺陷，例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當嚴重，官員的腐敗和特權還處在高峰時期，政府的公共服務嚴重不足，動態穩定的機制尚未完全確立，社會的收入差距在繼續增大，政府的問責制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主等等。

經濟觀察報：這些對中國的民主治理構成了重大的挑戰。

俞可平：是。中國治理的未來前景，在很大程度上將取決于對上述這些問題的有效解決。然而，不論中國進行什么樣的政治體制改革，也不論中國在未來會形成何種治理模式，對于有遠見的中國領導人來說，治理改革的目標已經十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧。我們只要努力推動國家的民主化與法治化進程，不斷地進行政府自身的改革和創新，就一定能夠實現善治，實現中華民族的偉大復興。

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