中國改革的最終目標是實現善治(2)

治理變革路線圖

經濟觀察報：三十年的治理變革有沒有一個清晰的路線圖？

俞可平：我們可以簡約地概括為：從一元治理到多元治理；從集權到分權；從人治到法治；從管制政府到服務政府；從黨內民主到社會民主。

經濟觀察報：從一元治理到多元治理，治理主體的結構變化了。

俞可平：是的。改革開放前中國政治的主要特征之一，就是治理主體的單一化，所有權力集中于唯一的權力機構。這種一元的治理體制源于“黨的一元化領導”體制。在這種體制下，治理的主體只有一個。這個唯一的權力機構，在文化大革命期間是各級革命委員會，其他時期則是各級黨委或黨支部。這個唯一的治理主體不僅管理著國家的政治和行政事務，也管理著全部社會事務和經濟事務。一元治理體制的最大弊端是導致政治上的專權和管理上的低效，扼殺人們的創造性和自主性。這種一元治理體制的突破性改革始于黨政分開，政府率先成為一個相對獨立的治理主體。黨政不分，以黨代政，是黨的一元化領導的必然結果。所以，作為改革開放起點的中共十一屆三中全會就明確指出：“要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象?！痹卩囆∑降念I導下，黨和政府逐漸開始適度分離，黨主要負政治領導責任，政府則主要負行政責任。在二十世紀八十年代，中共中央又相繼決定實行政社分開和政企分開，黨和政府不再直接管理城鎮企業和農村經濟事務。二十世紀八十年代末，中國在廣大農村開始推行村民委員會制度，實行村民自治。到二十世紀九十年代，除原有的工青婦等人民團體外，民間組織開始涌現，它們對社會政治生活發生日益重要的影響。至此，以各級黨組織、各級政府、各類企事業單位和各種民間組織為主體的多元治理格局開始形成，當然，其中黨組織和政府組織是最重要的治理主體。

經濟觀察報：中國的經濟體制改革也是從集權到分權。

俞可平：從治理改革角度看，這種分權幾乎同時在三個維度展開。一是中央向地方分權，從20世紀八十年代中期開始，中央大幅度下放政治管理權和經濟管理權。例如，1984年7月20日中央書記處決定，改革干部管理制度，下放干部管理權限，采取只管下一級主要領導干部的新體制。這一新的管理體制實質性地擴大了地方的自主權；二是政府向企業分權，從20世紀80年代中期開始，中共中央決定逐步推行政企分開的體制改革。企業逐漸成為自主管理的法人治理結構，政府不再是企業的治理主體；三是隨著多元治理主體的出現，國家向社會的分權。20世紀80年代后期先后推行的農村村民自治和城市居民自治，就是國家向社會分權的重要步驟。

經濟觀察報：中共十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化?！彪m然這時使用的是“法制”而非“法治”，但是畢竟終結了人治。

俞可平：十一屆三中全會確實是從人治到法治的轉折點。1979年中央發布指示，取消黨委審批案件的制度；80年代中期，黨的一些領導人就開始提出，中國共產黨作為唯一的執政黨也必須在法律的框架內活動，黨組織及黨的領導人也不擁有超越法律的特權。1997年中共十五大政治報告首次明確提出了 “建立社會主義法治國家”的目標，不久后，這一目標又被寫進我國的憲法，法治成為中國政治發展的長遠目標。中共十六大后中國政府又進一步提出了建設法治政府的要求，使法治國家的目標更加具體化，并且表明政府將在實現法治國家的道路上起表率和帶頭作用。

改革開放的過程，也是一個逐步確立中國社會主義法律體系的過程。從1979年到2005年,全國人大及其常委會共通過了400件法律和有關法律問題的決定,國務院制定了650多件行政法規,地方人大及其常委會制定了7500多件地方性法規。中國政府的目標是，到2010年，基本上建成一個比較完善的法律體系。

經濟觀察報：近年來，中央領導人反復強調要轉變政府職能，要從管制政府轉變為服務政府。

俞可平：改革開放以來，中國政府管理體制改革的總趨勢，是管制的成分正在日益減少，而服務的比重則在日益增多，直至明確提出建立服務政府。1998年的《國務院機構改革方案》首次把“公共服務”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務型政府”的目標，2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標，并且提出了相應的措施。近年來，我們進一步明確了服務型政府的基本內容和相應的公共政策體系。中共十七大就從改善民生、加強社會建設和加快行政管理體制改革三個角度，對建設服務政府的基本內容做了系統的論述。概括地說，中國政府正在著力建設的服務政府，主要包括五個方面的內容：強調政府服務責任，建設責任政府；增加公共服務支出，提供更多的社會公共品；完善公共服務的各種法規政策，為服務政府提供制度保障；改善政府服務質量，提高公共服務水平；努力實現基本公共服務的均等化。

經濟觀察報：民主曾經是一個敏

感的問題，改革開放前甚至被視為資產階級的專利。

俞可平：“文化大革命”的悲劇之所以發生，基本原因就在于民主制度的不健全?！拔母铩笔旮菍颐裰魃詈兔裰髦贫鹊膹氐灼茐??！拔母铩苯Y束后，發展民主便成為全社會的最大政治共識。經過近三十年的努力，中國共產黨逐漸確立了中國式民主的根本目標、理想狀態、主要形式、重點內容和現實道路。中國民主政治的根本目標是高度發達的人民民主，中國民主政治的理想狀態是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，中國民主政治的主要形式是人民代表大會制度，中國民主政治建設的重點內容是基層民主，推進中國民主政治的現實道路是以發展黨內民主帶動社會民主。

經濟觀察報：但是推行民主政治是很艱難的。

俞可平：因為中國是一個缺乏民主傳統、經濟文化又比較落后的發展中大國，所以發展民主不可能一帆風順，也不可能一蹴而就。但是，發展民主是中國共產黨和中國政府始終不渝的目標，只要堅持下去，一定可以實行民主的追求。事實是，改革開放以來，在推進黨內民主和社會民主方面，我們已經取得了一些成果，例如，縣級以下人民代表已經實現了直接選舉，領導職務終身制已經廢除，村民自治和居民自治得以推行，等等。

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