政策性用房：誰保障？保障誰？

以民生名義出臺的保障性住房計劃一旦執行失當，將遭受著房地產救市手段的質疑。有專家認為，正是因為對保障性住房的一系列概念界定不清，才有了今天保障性住房擠壓商品房市場和后續的“救市”等種種說法。實際上，更多的地方政府在對何謂保障性住房，保障對象如何界定上進行著探索。

經濟觀察報：在保障性住房方面，有的國家選擇的是國家干預式的福利供給，有的是自由經濟下的分層式供應。這兩種模式的區別是什么？

尹中立（中國社科院金融研究所金融市場研究室副主任）：

本質都是一樣的。都是國家對市場的干預，但不同國家、地區在不同的歷史階段程度不同。干預最深的是新加坡和香港，因為他們城市化程度都很高了，人與地的矛盾非常突出。即使在歐美，也是如此。二戰之后，最崇尚資本主義的英國，50%的人的住房都是由政府配給的。

王宏新（北京師范大學房地產研究中心副主任）：

自由經濟為主導和國家干預為主導的兩大類型國家，住房政策也是服從于這兩大體系的，美國是私人為主導的住房經濟，北歐則是以國家福利為主的住房經濟。但也并未完全對應，同樣屬于自由經濟的英國在住房經濟上是國家福利，而北歐一些國家卻在減少國家干預，因為受效率和公共財政支出龐大的困擾。但無論在哪一個國家，住房問題都令人頭疼。

汪利娜（中國社會科學院金融研究所研究員）：

其實，這兩種方式，在各個國家都不同程度上存在著。就住房保障而言，從保障對象來看，可化為對低收入群體的特別救助，就像我們國家建廉租房，也可以是對中低收入群體的普遍性保障，即對他們可支付能力的一種扶持，包括一般的中等收入群體，有的時候，可支付能力比較弱。但對于這兩種不同群體，政府采取的保障的方式是不一樣的，對低收入者，政府就從供給面入手，建廉租房，或者從需求面入手，提供廉租房的住房補貼；而對中等收入群體，要對其可支付能力進行扶持。

陳杰（復旦大學管理學院產業經濟學系副教授）：

國家主導的住房保障體制，以法國、德國、瑞典、荷蘭等歐洲大陸國家為代表，政府通過土地供應等干預住房市場，在財稅、信貸方面等都不鼓勵居民自己擁有住房，這樣就造成自由市場上的住房價格相對昂貴，居民住房自有率低，比如法、德、瑞、荷蘭這幾個國家住房自有率都不超過55%，租房尤其公共租房比重很高。

自由市場主導的住房保障體制，以美國為最典型代表。政府主要通過財稅（貸款利息抵稅）和金融手段鼓勵大多數人去從市場購買住房，成為住房自有者，像美國住房自有率超過68%，是主要發達國家中最高的。同時也輔助公共住房體系和直接派給家庭的住房津貼（住房券），但比重很小，美國的公共住房不到5%。美國非常鼓勵人們去買房、擁有自己的住房，認為這是“美國夢”的重要組成部分。從另一個角度來說，美國政府認為住房問題上應以市場為主，盡量交給市場，政府的住房保障責任只面對很少一部分人群，起拾遺補漏的作用。但事實上美國政府最低住房保障工作做的很不好，美國的流浪漢比例、無家可歸比例、低劣住房比例遠遠高于歐洲的法、德、瑞典、荷蘭這些國家。

經濟觀察報：中國哪些城市在保障性住房方面做得比較好？

尹中立：做的都不好。因為我們國家采用分稅制度。地方政府對土地收入依靠太緊密，這樣的制度導致了相同的結果。

汪利娜：從過去幾年的情況來看，做得好的城市不多，廉租房面向低收入群體，無論是開發建設也好，發放補貼也好，都要求財政撥款來支持。過去幾年，雖然要求各個地方政府建廉租房，但是沒有給它一個穩定的財源，資金從哪兒來沒有解決，去年新出臺的政策要求土地出讓金的10%用于廉租房建設，然后從公積金的增值收益里面拿一部分錢來做廉租房，但公積金是老百姓的私人儲蓄，如果用這部分錢去搞公共品的供給，就有公權侵犯私權之嫌。以往的土地出讓金，地方政府都拿去搞一些政績工程、市政基礎設施的建設，很少用于廉租房建設，所以廉租房資金從各個地方來看，還是有一些欠缺。當然去年有一些城市做了一些改進，但是供給還是比較短缺的。經濟適用房各個地方都在建，許多城市把單位集資建房、公務員住房統統納入經濟適用房，看起來規模還是比較大的，但是這里面有一個問題，公務員建房到底是不是應該算作經濟適用房，因為我知道像北京，有的公務員建房160平方米，320平方米，這扶持的是不是真正的低收入群體？很多單位也是打著經濟適用房的名義，搞單位集資建房。那么這種福利性的、非市場化的住房供給就會和商品住宅市場產生一定的沖突和矛盾，特別是在商品房市場趨冷的情況下，大量地供給一些非市場化的住房就會對商品房市場產生一種擠出效應。

陳杰：住房保障要根據各地社會經濟情況來找解決方案。其實國內有不少地方尤其中西部地區住房矛盾并不是很突出，如河北、陜西、甘肅等，但主要是因為這些地方經濟相對封閉、人口流動少，外來購買力不多，沒有遇到真正的挑戰。凡是經濟繁榮的大城市如上海、北京、廣州、深圳，住房保障都不盡人如意。當然國際上凡是經濟發達的大城市房價都是比較高昂的，它們對于住房問題也沒有特別好的解決方案。這里面存在一個悖論，經濟發達的城市本身就吸引人前來，同時如果房價或房租還能便宜，尤其住房保障又是針對低收入者，如果低收入者都能住的好，那么必然吸引非常多的人前來，沒有人想離開，人一多了房價或房租就必然上漲。

經濟觀察報：目前，有專家呼吁取消經濟適用房和兩限房，你對此怎么看？

尹中立：取消經濟適用房是件很荒謬的事情。他們取消經濟適用房的理論依據是分配過程不公平。但這是因噎廢食，完全可以通過制度的建設來改善。我覺得應該無償地劃撥土地，加大經濟適用房的投入。只通過市場來實現居者有其屋是不可能實現的，這一點在現實和理論都證明了。

王宏新：限價房是操作最復雜，成本最高的模式，它更接近商品房，因為不涉及補貼，只能算是房價最高時期的臨時性措施，本質上不是保障性住房。我贊同經濟適用房，根本原因是，在我們國家私人沒有土地的產權，私人沒有土地的原始積累。而在很多國家，農村和城市是一體化的。中國是二元制。人們來到城市獲得戶籍的代價就是放棄了土地。這十多年來，老百姓是在用自己的錢買自己的土地，老百姓與國家之間成了交易關系。而在市場成熟的國家，則是稅收關系?，F在的住房的情況，造成城市家庭可支配收入越來越少，而國家的財富卻越來越多。我覺得最少一個家庭有一套由政府提供土地而建的經濟適用房，產權歸個人，這樣老百姓才有恒產，也是符合基本的價值觀。公共財產是有積累，但公共財產卻是沒有效率的。我覺得中國這樣通過土地斂財的方式，全球少見。

汪利娜：我們國家現在的房地產市場最大的一塊就是結構性的不合理，就在于租賃房市場嚴重短缺，以前不管是經濟適用房也好，商品房也好都是遵循著“只售不租”的原則，很多人既不是低收入者，沒有辦法享受廉租房，又不是高收入的，一下子就買得起房子的人，對于很多正處于資產積累過程中的群體，政府應該扶持建設更多的租賃性住房，所以我覺得可以留經濟適用房，但是可以改變它的交易方式，不是出售而是改為租賃。

陳杰：我是一直反對經濟適用房和兩限房。概況來說，經濟適用房主要的問題是不救助最需要的人、動態不公平（進去時候是窮人不代表之后還是窮人）、分配難題、窮人聚居、地點偏遠和質量的將就而造成雞肋、周期長和費用高，且跟商品住房市場周期沖突，對于保障性住房我主張只租不售。兩限房的問題除了跟經濟適用房類似沒有幫助最需要的人、動態調整的問題，還主要包括：如何限根本沒有依據，尋租腐敗空間很大；限價低于周圍房價怎么辦，現在廣州和北京都有大量限價房的棄號，之前的人怎么辦；分配難題，對象不清也沒有辦法界定清楚；最后，限價后住房統計數據失真和無效，干擾困惑各方參與者。從根上來說，政策制定者沒搞清楚限價房的性質到底是市場措施還是保障政策，到底是要控制房價還是要提供保障，似乎介于兩者之間，但兩者又都不一是。通過限價來控制房價是不可能的，反而只能造成社會福利損失和資源的低效配置，這是經濟學常識。

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