中國政法大學副教授長策智庫高級研究員

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　　做大做強一直是國企改革最直觀的目標，但讓公眾陷入迷惘的是，沒有人能夠說清楚，國企能夠做大到底有多少是因為國企改革所帶來的效率與效益改善所致？又有多少是受益于壟斷和特權？國企做大做強到底是要解決什么樣的國計民生問題？但有一點肯定是不能含糊的，公有制主體地位并不能賦予國企壟斷濫用以合法性，國企的資本積累和盈利增長不能以犧牲消費者福利為代價。因此，目前亟待解決的兩個問題就是：一是處于壟斷地位的國企到底依靠什么來維持其持續的盈利增長；二是國有經濟蛋糕做大了，如何才能讓公眾從中公平受益。要解決這兩個問題，就必須走出目前國企改革的迷惘，先解決好國企壟斷問題，然后再是做大做強，否則就是本末倒置。

從黨和國家關于國企改革政策對國有經濟的職能定位來看，國有經濟營利職能始終是第二位的，促進效率與公平，增進全民福利，才是國企改革的終極目標，也就是說，國企做大做強本身并非是國企改革的根本目標，促進整個國民經濟可持續發展和提升整個國民經濟在國際上的競爭力才是國企改革終極目的。這就意味著，國有經濟規模、布局與結構應該是隨著整個社會經濟發展戰略目標而適時調整的，具體到國有經濟需要控制的行業和領域以及國企所承擔的職能都應該是動態的，而不是一成不變的。換言之，從理論上講，就國企改革所追求的終極目標而言，政府直接擁有和控制企業與政府采取的調控和監管措施都是手段，二者是可以相互替代的，影響選擇的兩個主要變量就是公平與效率。從長遠來看，隨著市場經濟體制的逐步完善，政府調控能力和監管水平不斷提高，國有經濟所承擔的政策和社會職能也將逐漸轉移到政府和社會，其范圍以及對關鍵行業和領域控制程度也應逐步收縮，經濟領域將更多地向社會開放，這才能真正實現政資分離、政企分開。

在目前國企改革實踐中，在壟斷規制和國有經濟布局與結構調整尚未到位，具體到各行業和領域的國企職能定位不明確的情況下，籠統地、一刀切式地全面推行股份制改革，片面強調政資分離、政企分開都只能掩蓋真正的問題，導致體制扭曲、職能錯配和改革陷入迷惘。

首先，在央企層面上，國務院把所有非金融的國企，包括承擔政策職能和戰略職能的國企都授權國資委履行出資人職責，但實際賦予國資委的職能就只有一個，即保障國有資產保值和增值，這就與壟斷行業國企承擔的政策和關鍵重要行業國企承擔的戰略職能相沖突。而對于國企承擔的政策職能和戰略職能，國資委則不承擔任何法律責任和義務。其次，從國資委目前關于《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》與《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》的規定來看，在業績考核指標和薪酬激勵機制安排中都沒有把國有企業應承擔的政策職能和戰略職能包括在內，沒有相應的考核目標和指標，也沒有相應的激勵安排。第三，對于重要國企，新國有資產管理體制下政企分開、政資分開的改革目標根本就不具有可操作性。最近中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》就再次說明了這一問題。

一是在國有資產監督管理機構層面上，監督與執行職責混同。在非金融類企業國有資產管理上，國資委到底是監督者，還是執行者？一方面相關立法含糊不清，另一方面是國資委在履行出資人職責方式上無法厘清行政監督行為與股東民事行為。國務院《企業國有資產監督管理暫行條例》和《企業國有資產法》對國務院國有資產監督管理委員會的定性與地位非常含糊，只說是國務院直屬的特設機構。但到底是什么性質的特設機構，沒有明確。這就導致對國資委的性質與地位的認識產生混亂。有研究表明，許多人目前仍然不清楚國資委的法律地位與性質，90%的國企仍然把國資委定位為政府部門，只有少數人認為國資委行使了出資人的職能。國資委自身的組織結構和職責履行也與政府部門無異，形成了一個龐大的官僚體系，對國有出資企業習慣于用行政手段來履行其出資人權利（發布行政指令，下達紅頭文件），而不是按照《企業國有資產法》和《公司法》的規定通過制定章程，委派股東代表行使表決權等方式來行使出資人權利。從國資委履行出資人職責、行使國有出資人權利的職能上來看，國資委是執行者，是被監督對象，但國資委的行事方式卻把自己當成了監督者。金融類企業國有資產管理監督上也存在同樣的問題，一方面國務院授權財政部履行監督職能，但實際上財政部目前仍然履行著許多金融類國家出資企業的出資人職責。

二是從重要國企人事任免來看，重要國企、金融類國家出資人都采取黨管干部的舊體制。重要的國企，不僅獨資企業和獨資公司的董事、監事、高管人員完全由黨組織提名、考核任命，國有控股上市公司的重要人事任免也實際完全由黨組織人事任免制度執行。有些金融類國有大公司，其董事會也主要是由政府各部官員組成的。國有出資人直接負責企業人事任免，直接負責業績考核和薪酬政策制定等本應由董事會負責履行的職責，但目前國資委在央企推行的外部董事專職化的做法也進一步強化了黨管干部趨勢。在干部制度無法從根本上進行改變、而重要國企由于承擔了國家公共職能和社會職能，政府監控也不能有所松懈的情況下，單靠借助《公司法》的公司制度來實現政企分開和政資分開事實上是不可能做到的。

三是從重大事項的決策來看，按照《企業國有資產法》的規定，國家出資企業重大事項、所出資企業投資設立的重要子企業的重大事項除了國有資產監督管理機構決定外，還必須報同級人民政府批準。這也將國家出資企業董事會的權力虛化了。

四是從監督機制安排來看，政企分開也不具有可操作性和可行性?！镀髽I國有資產法》規定了三種監督機制，即各級人大常委審議和執法檢查、國務院和地方政府作為授權主體對國有資產監督管理機構履行出資人職責的監督、國家審計對國家出資企業的審計監督和社會監督 （即國務院和地方人民政府有義務向社會公開有關信息，接受社會監督）。這些監督機制實際操作都必然影響到企業自主權，影響到企業其他產權主體的權益。從審計監督來看，其直接監督對象只能是重要的國家出資企業，即國家保持獨資、控股的企業和公司，這種監督仍然屬于行政監督的范疇，與《公司法》規定的外部審計監督在性質上有著本質上的區別，對于國有控股公司而言，審計監督就與《公司法》中有關外部審計產生沖突。而如果直接對這些企業進行調查取證，則必然涉及到企業自主權和商業秘密保護的沖突問題。社會監督也存在同樣的法律障礙，對于國有控股企業，向社會公開有關信息存在與企業商業秘密保護相沖突的法律問題，而有關企業和其他利益相關者則可能利用《公司法》和商業秘密保護對抗這種監督。

五是現行國有資本預算管理體制對于那些承擔保持國有經濟控制力的重要國企的預算約束基本上是無效的。按照現行國有資本經營預算管理體制，財政部負責預算編制與預算執行監督，而對于那些重要國企，無論從出資人監督，還是財政預算編制和執行監督都難以奏效，一個根本原因就是“太大而不能倒”，優勝劣汰的獎懲對這些企業不起作用。而國有資本預算長期以來一直都游離在公共預算管理體制之外，缺乏透明度和公眾監督，這就容易引發權力尋租和國企內部人的道德風險。從實際情況來看，我國幾次大規模的對國有銀行、證券公司的注資行動，以及最近對東航和國航等企業的注資行動，注資決策過程不透明，不僅沒有經過人大審議，也沒有向社會公開注資方案，對注資的原因和理由沒有向社會公眾作出解釋說明，尤其是對接受注資企業接受注資后如何進行監督，如何對有關責任人員進行問責，一概沒有向公眾交代。

綜上所述，國企既承擔了營利職能，也承擔了非營利職能，其營利職能也應該服務于非營利職能。非營利的職能決定了并非所有國企都適合于股份制公司化改革，適合于政資分離和政企分開，國企是否需要做大做強應該取決于其承擔的職能的需要，即使是實行了股份制改革，甚至公開上市也并不能真正實現政資分離、政企分開，不同行業和不同領域國企職能定位不同，與政府關系和治理結構安排應該有所不同。各行業和領域國企的職能定位應該是動態的，視整個社會經濟發展需要而不斷進行調整，其與政府關系和治理結構安排當然也應適時因環境變化而進行調整，因此，股份制改革并不是適合于所有國企的靈丹妙藥，政資分開和政企分開本質上是要理順政府與市場關系，它最終是要通過優化國有經濟布局與結構、完善社會主義市場經濟體制，最大限度實現公平與效率?？傊?，國企做大做強是實現目的手段，并非是國企改革唯一選項，國企改革應該是服務于完善社會主義市場經濟體制的需要，應該以促進公平與效率，促進公眾福利為最終目的。