連載三：不為公眾所知的改革(2)

一個很好的例證大概就是我書柜里藏著的谷書堂先生主編的《深圳經濟特區調查和經濟開發區研究》這本書了。這本書在1984年由南開大學出版社出版。主編在前言中這樣說：“今年四月，黨中央、國務院又作出重大決定，繼續擴大開放地區，把天津市列入了新開放的十四個沿海港口城市之中。因此，如何結合天津的實際情況，學習、借鑒深圳經濟特區及其所屬的蛇口工業區的經驗，更好更快地興辦開發區，實現對外開放，便成了人們普遍關切的問題?；谶@種客觀情勢，我們也先后分兩批去深圳和蛇口，對其開發建設、經濟管理體制、引進外資和技術、計劃與市場、對內聯合、勞動和工資、產品內銷和外銷、引進外資銀行、物價和人民生活，以及典型企業等多方面的問題進行了實地考察?！?/P>

作為一個特區，深圳必然會受到香港成功經驗的影響，在突破舊的體制和探索新的體制方面做了很多的試驗和改革。我在這里不想逐一討論，只是選擇以下幾個方面進行點評，希望能“以偏概全”。但有一點是肯定的，記述深圳在體制上的這些改革試驗，是因為過去二十年來中國整個經濟體制改革的歷程中總是能找到深圳早期試驗的影子。那么，讓我擇取以下幾個片段：

第一，對建筑工程廢除官方包辦的敝習，引進和采取公開招投標制度和承包制。今天的中國在基礎設施和公共工程建設中早已建立起來的符合國際規范的、透明的競爭性投標合約制度，它最早是在深圳的蛇口工業區嘗試的。根據調查，嘗試這樣新的體制縮短了工程的建設工期以及加快了建筑的速度。例如，在實行招投標制度之后，六層住宅樓從200天的施工時間縮短為100天；高層建筑從原來25天一層的速度減少到了3～5天一層。分別參見暨南大學經濟學院經濟研究所和深圳市科學技術協會合作編寫的《中國經濟特區研究》，1984年1月內部資料印刷，第106～108頁；谷書堂主編的《深圳經濟特區調查和經濟開發區研究》，南開大學出版社，1984年版，第28頁。競爭性投標合約制度也進一步派生出更加細致的分工和專業化的合約結構，即承包公司內部再進行的逐級向下的發包制度，而且承包出去的不僅是工程，還有承包造價和質量。經濟學家對這樣的發包制度是有成熟的理論分析的?！俺邪保ɑ蛘甙ぃ┻@種市場合約體制成為今天中國建筑施工領域的基本制度規范。

第二，人事制度改革。從大的方面來講，三十年來中國干部人事體制的改革和演進是非常有記述價值的。它肯定是中國經濟體制改革的重要組成部分，因為如果把地方政府和官員的角色去掉，這個經濟體制就要坍塌下來。事實上，經濟學家在過去十年中顯然已對這個問題給予了比較多的關注。

不過，在人事制度方面，深圳蛇口工業區最早的試驗涉及的只是屬于經濟學和管理學上所講的“人力資源管理”的范疇。企業的高級管理人員、政府部門主管的任命在蛇口工業區都從過去的由上級主管部門直接委派改革為聘任制度，取消職務終身制度，聘書上寫明的是職責、權利、待遇、解聘和續聘等內容，公開透明，且一般任期為兩年。這樣的改革試驗顯然加快了管理部門的人力資本更新速度，為職業經理人市場的建立和后來向公司治理模式的轉型奠定了基礎。

第三，勞動就業制度的改革。中國自從計劃經濟體制建立之初就實行“統包統配”的固定用工制度。它的經濟學性質被形象地描述為“鐵飯碗”和“大鍋飯”。深圳的勞動就業制度的改革試驗是從1980年左右在蛇口的外資和合資企業中開始的，之后推廣到整個深圳特區。1983年，深圳根據蛇口的經驗制定了《深圳市實行勞動合同制暫行辦法》，把勞動合同制作為特區的主要用工形式。眾所周知，勞動合同制的引入需要有完全社會化的新的社會保障制度的支持，所以深圳率先在全國建立起由勞動保險公司統籌辦理的“社會勞動保險基金”，由該基金來解決勞動合同執行中因為解雇和辭退等原因造成的職工困難補貼和退休金的來源問題?；鹩善髽I和職工按月交納。在該制度的試驗中，深圳采取了“老人老辦法，新人新辦法”的雙軌過渡的方式，以避免就業體制轉軌引起的社會成本過高的問題。實際上，這個試驗對其他地區改革勞動就業制度提供了重要的經驗。

第四，工資決定機制的改革。勞動就業制度的改革必然也要求改革原來的工資決定機制。蛇口工業區最早的工資決定是按照十類工資區的標準支付基本工資和基本工資的1～1.5倍的工業區補貼。盡管在當時這個工資水平大大高于內地，但依然是延續計劃體制的做法。而且到了1982年前后，其弊端越來越暴露出來。根據南開大學經濟學家對蛇口工業區13家企業的工資改革的調查，1983年10月，蛇口工業區開始對工資決定機制進行改革，主要是實行多元工資制度。根據他們的調查，蛇口工業區改革后的工資由基本工資加崗位、職務、職稱工資，再加邊防津貼和副食品補貼，最后加浮動工資，這四大部分組成。根據1984年3月的統計，在工資總額中，基本工資占30.5%，兩項補貼占10.3%，崗位、職務和職稱工資占37.2%，而浮動工資占22%。

在這個工資結構中，基本工資、邊防津貼和副食品補貼是基本固定的，因此真正可變的是工資的另外兩項內容，即崗位、職務、職稱工資和浮動工資。而且，蛇口工業區的崗位、職務和職稱工資被細分為15個等級，最高158元，最低30元（見表3-1）。浮動工資是浮動的，其來源有三：（1）按照人均工資提取每月14元的獎金；（2）每月16元從基本工資以及崗位、職務和職稱工資中提取的浮動部分；（3）從利潤留成中提取的基金。

第五，關于土地批租制度的引入。這是中國經濟三十年來能在財政分權的狀況下實現經濟增長的一個重要制度，也是最近幾年隨著問題的暴露在中國的學術界最有爭議的一個制度。 
對于深圳特區而言，土地批租制度的引入顯然是為了解決融資問題的需要。據說，就在1979年4月的中央經濟工作會議上，廣東省省委第一書記習仲勛到鄧小平家里匯報廣東關于單獨管理和采取特殊政策的設想時，曾經提出希望中央給予資金上的支持，但是小平的回答是“中央沒有錢，你們自己去搞，殺出一條血路來”。而吳南生在1980年到深圳負責特區的基本建設（所謂的“四通一平”）時，除了來自銀行的3 000萬元人民幣的貸款，能想出的辦法也就是土地收入了。有人曾經在開發羅湖小區時估算，按照每平方米5 000港元計算，可用作商業用地的40萬平方米土地的總收入可以達20億港元。

第一步，深圳特區先嘗試了有償使用國家土地的制度。1982年，深圳最終起草頒布了《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，率先對劃撥土地進行了有償、有期使用的改革。規定還說明了各類劃撥用地的使用年限及土地使用費的標準。其中，工業用地最長年限為30年；商業用地20年；商品住宅用地50年；教育、科技、醫療衛生用地50年。

第二步，1987年之后，深圳部分借鑒了香港的土地批租制度，率先在特區試驗了土地出讓或者批租的制度。在這個制度下，取得土地的投資者或者開發商，為了獲得一定年限的使用權，需要交納一筆出讓金。1987年的下半年，深圳特區曾分別將三塊土地先后以協議、招標和拍賣的方式出讓使用權，獲得地價款2 000余萬元人民幣。

在總結土地有償使用和土地出讓試驗經驗的基礎上，《深圳經濟特區土地管理條例》于1988年1月3日正式實施。條例明確規定，土地使用權和所有權相分離。政府擁有土地的所有權，但土地的使用權不但可以出讓，而且可以轉讓、抵押、出租。就在同年4月，中國的《憲法》進行了再次修正，其中將“土地使用權可以轉讓”寫入了《憲法》，等于追認了深圳土地制度改革的合法性。在1992年鄧小平“南方談話”之后，地方政府的土地批租制度開始在特區之外被廣為采用，成為各級地方政府重要的財政收入來源。

“土地批租制度”是香港的譯法，其對應的英文為“the land leasehold system”。在該制度下，批租只涉及土地的使用權，不改變土地的所有權。業主取得的只是某一塊土地在一定年限內的使用權，以后業主之間能轉讓的也僅僅是土地的使用權。而當批租期限屆滿，承租人就要將這塊土地的使用權連同附屬其上的建筑物，全部無償地歸還給土地所有權人。

深圳率先實行的土地使用權與所有權的分離在土地國有制的局限條件下對于城市土地要素的使用和配置效率的改善當然具有重要的意義，并且，也進一步幫助實現了土地的級差地租。我記得經濟學家張五常先生曾對土地的“兩權分離”在中國經濟體制當中扮演的角色給予過很高的評價。根據張五常的解釋，事實上，中央與地方的財政分權體制，特別是1994年實行分稅制度之后，中央與地方共享的增值稅的來源主要就是與土地批租不可分離的新增投資和生產活動，從這個意義上講，在中國的財政分權下形成的激勵模式似乎與“租金分成”的模式很類似。

當我統計地方政府依靠土地批租而獲得的收入數據時，發現這并不容易。雖然從1994年至今，土地批租的收入全歸地方政府所有，但我的學生幫我查找得到的數據卻多是涉及土地的稅費收入，而并沒有依靠土地批租獲得的收入數據。的確，從統計上看，地方政府利用土地批租所獲得的收入并不能完全從政府的稅費收入和財政預算中得到充分的反映。事實上，在中國與土地有關的各種名義稅種和稅率中，即使包括占最多的土地增值稅，來自土地的各種稅費也最多只占到地方預算財政收入的5%～8%，而土地批租的收入是不列入地方政府的預算收入的。例如，2006年中國的城鎮土地使用稅和土地增值稅還不到250億元，當然也就不會超過當年3萬億稅收收入的8%。

但是，來自土地批租的收入到底會有多少呢？有各種不同的估計。因為地區和城市的不同，現有的估計值落在財政預算收入的15%～35%的范圍內。對于相當一部分的中國縣市而言，可能用于基礎設施投資的財政資金中有60％～70%是來自土地批租收入的。這也就是為什么人們在今天往往把土地批租收入戲稱為地方政府的“第四財政”的原因。

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