中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議，于2025年10月20日至23日在北京舉行。10月23日，新華社受權發布《中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議公報》（下稱《公報》）?！豆珗蟆诽岢?，“十五五” 時期要“完善宏觀經濟治理體系，確保高質量發展行穩致遠”。

作為宏觀治理體系中重要一環，財政政策將在“十五五”時期發揮何種作用？

中誠信國際研究院執行院長袁海霞認為，“十五五”期間財政仍應發揮積極作用，持續發力、適時加力，堅持在發展中解決問題。為實現2035年“翻一番”目標，“十五五”期間中國實際GDP增速需維持在4.7%左右，對應預算赤字規模仍需保持較高水平，助力經濟增長。

“應進一步發揮中央的積極作用。今年我國赤字率首次突破4.0%，較好地回應了國內需求收縮、預期轉弱的現實壓力?！痹Ｏ颊f。

她建議，2026年赤字率設定在5%左右，同時用好用足專項債、特別國債等廣義赤字工具，明年可安排專項債新增額度5.1萬億元、特別國債1.8萬億元，廣義赤字規模超16萬億元，進一步發揮財政政策穩增長、擴內需、惠民生的重要作用。

從各國實踐來看，美國、日本等主要經濟體赤字率常年處于較高水平，2024年美國、日本政府赤字率均達到6%以上。

袁海霞認為，與美國、日本等經濟體相比，我國中央政府部門杠桿率較低，在投資回報不足、微觀主體擴表意愿不夠強烈等背景下，中央加杠桿尤其可以提振社會信心、擴大有效需求?？紤]到目前經濟發展轉型涉及的重大戰略及關鍵領域項目大多具有較強的外部性、公益性，應進一步發揮中央在基礎設施建設、基本公共服務供給等方面的職責作用，既能優化政府債務結構、降低整體宏觀債務成本，也能減輕地方包袱，釋放中央和地方的積極性。

在總量加力的同時，“十五五”時期財政政策著力的方向也得到進一步明確?！豆珗蟆分刑岢觥皥猿只菝裆痛傧M、投資于物和投資于人緊密結合”。

袁海霞說，這也意味著財政支出需加快從“投資為主”轉向“投資、消費并重”。一方面，提升財政發力的“民生含量”，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，著重解決醫療、教育、養老、托幼等短板問題，從放寬準入、減少限制、優化監管等方面擴大服務供給，強化基本公共服務托底作用；聚焦消費尤其是服務消費，可加大財政支持力度，打造數字、綠色、智能等消費新產品和新場景，發展文旅、體育、養生、娛樂等新型服務消費，滿足多樣化、差異化需求。

“另一方面，聚焦財政的經濟性功能，積極擴大有效投資，繼續加大對交通、能源、水利等基礎設施的投資，重點支持‘兩重’建設，改善經濟發展的基礎條件；同時，對于經濟轉型發展中的新領域繼續加大支持，如以數字經濟為代表的新基建領域，生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產業，以及綠色低碳與能源轉型領域等，適當給予財政補貼和稅收優惠，著力加快發展新質生產力?！?nbsp;袁海霞說。

《公報》提及“全會分析了當前形勢和任務，強調堅決實現全年經濟社會發展目標”，其中強調要“兜牢基層‘三?！拙€，積極穩妥化解地方政府債務風險”。

袁海霞表示，化解地方政府債務風險仍然是財政發力的重要內容，對于推動經濟財政可持續發展具有積極意義。當前我國地方債務化解已取得了一定成效，但也面臨一些問題，如地方財政持續承壓、付息壓力結構性加大、“債務—資產”轉換效率低等。

前瞻“十五五”時期，袁海霞認為，要堅持在發展中化債，有序推進地方債務置換，動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間，推動地方融資平臺市場化轉型；同時，加快建立完善政府資產負債表、加大資產盤活力度；此外也應更加重視政府流動性及信用問題，加快解決政府對企業的欠款問題，推動相關投資主體好轉，避免因政府欠款導致企業動力不足、信心不足問題長期化，也為經濟發展營造良好的信用環境。

袁海霞建議，要轉變思想觀念，正確看待政府債務擴張和經濟增長的關系：既不要把債務“妖魔化”，夸大其負面效應，也要客觀看待債務效率、結構優化與經濟增長之間的良性關系。在微觀主體信心不足的現狀下，需要加大財政政策力度，及時出臺增量政策，并加強貨幣政策配合。長期來看，無論化債還是發展，更核心的問題仍是結構性問題，需要平衡好有為政府和有效市場的關系，加快財稅體制改革，理順央地關系、激發地方活力，帶動地方政府行為模式改變，從根源上解決問題。

袁海霞說，“十五五”時期是中國經濟邁向高質量發展的蓄勢攻堅期，伴隨宏觀調控政策協同發力、以人為本的新型城鎮化建設推進、“遏制內卷化趨勢”等產能治理政策顯效以及新動能持續蓄勢，我國內需潛力將不斷釋放。同時，在高水平對外開放推進下，我國外貿“朋友圈”持續擴大并日漸穩固，應對短期沖擊的能力顯著增強，中國經濟仍具有一定韌性。

（作者 杜濤）