經濟觀察報 記者 葉靜宇 作為自貿區貿易便利化制度改革的重要一環，海關監管被賦予“一線逐步徹底放開、二線高效管住、區內貨物自由流動”的要求。不過，據經濟觀察報了解，有關海關監管改革的細則即便在9月出臺，其與現行管理制度的磨合尚需時日，實質性的變化估計將在明年4月前后產生。

一位接近上海海關的人士透露，在創新海關監管方式上，未來有可能通過電子通關系統、物流聯等技術手段實現效率的提高，同時，對貨物的分類管理和抽檢制度也可能有較大的變化。“所以，在一些軟硬件設施、內部管理流程等方面都需要一個時間段的過渡。”

上海國際航運研究中心國際航運研究室副主任張永鋒表示，自貿區設立后，意味著海關監管將減少，審批程序會更加靈活簡化，這將有利于貨物流通。“但二線如何管??？這需要在試驗中轉換觀念。”上?，F代服務業協會會長周禹鵬指出，“原來我們搞保稅區，是管住里面的東西不要跑出來、不能走私?，F在搞自由貿易試驗區，是管住區外的傳統體制不要滲進去。”

境內關外

與國際通行的自由港區相比，中國現行的保稅港區自由度層次較低。國務院發展研究中心研究員李泊溪指出，從法律地位而言，包括上海綜合保稅區在內的中國所有保稅區，本質上都還是“境內關內”，而向自貿區“升級”的標志性任務，就是由“境內關內”向“境內關外”放開。

所謂“境內關外”，就是指在一國境內開辟出一個由海關監管的專門區域，貨物從這個區域通過海關關口進入國內企業就視同進口，而國內企業的貨物通過海關關口進入這個區域就視同出口。

從“境內關內”向“境內關外”轉變，帶來最根本性的變化是更大的貿易自由度及投資便利性，也是自貿區一系列涉及金融、投資體制改革的前提。

因此，上海在最早提出的自貿區建設草案中就提出，要借鑒國際上對自由貿易園區施行免于常規海關監管的理念，建立以企業誠信管理為基礎的高效監管模式。

在國際通行規則下，自由貿易區的管理措施突出“自由”和“便捷”兩個特點，從貨物卸船到運輸再到轉運的整個過程，海關大多不加以干預，即使少數需要海關監管的，手續也相當簡化，以確保貨物通關順暢。

在外高橋保稅區長期從事進出口貿易咨詢的方先生介紹，在新加坡自由貿易區，通關手續和程序都較為簡單便捷。

新加坡模式的精髓，在于以電子報關和電子審單為基礎建立起的無縫“一站式”電子通關系統TRADENET，該系統連接了海關、檢驗檢疫、稅務、軍控、安全、經濟發展局、企業發展局、農糧局等35個政府部門。

這個貿易網24小時運行，自動接收、處理、批準和返還企業申報的電子數據，需要農獸局、衛生部、貿易發展局等政府部門管制的，會自動向這些部門提出申請，通過系統進行審查核準。商家通過電腦終端10秒鐘即可完成全部申報手續，10分鐘即可得到批準與否的答復，如獲得監管部門和海關通過則有系統打印出通關的準證。貨物到達后由海關核查準證，核對貨柜號碼或掃描準證條形碼，由TRADENET系統來確定是否需要檢查貨物。

相比之下，中國仍是一線、二線、區內三重管理，對一線貨物仍然實行備案管理，管制較為嚴格。

從根源上看，這種區別主要源于監管理念的差異。新加坡海關對區內企業以充分信任為前提，一般實行單證管理，而中國海關對區內貨物實行單證與貨物監管同步，追求事前管住。

而在政策覆蓋面和政策力度上，典型的“境內關外”政策還應包括關稅免稅政策、人員出入境政策、自主投資企業政策和自由匯兌的貨幣政策，利用自由貿易、自由金融、自由投資、自由運輸優勢，促進本國的對外貿易和經濟的發展。

因該特殊區域劃在關境以外，實施交易自由，對進出口商品全部或者大部分免征關稅；港口實施自由進出管理，無需申報海關手續，凡進出或轉運貨物在自由港裝卸、轉船和儲存不受海關的任何限制；資本進出自由，外國資本可以在各行各業自由投資；允許外匯自由匯兌，完全開放外匯及黃金市場，本地資金和外國資金均可自由進出，自由流動；企業經營自由，不論本地公司還是外國公司都按公司法注冊登記，開業經營，自由競爭。

在漸行漸近的上海自貿區細則中，上述涉及“境內關外”的配套改革也都涵蓋在內。

難點

從“境內關內”向“境內關外”轉變，對海關監管也提出了更高的要求。

首先，是要推行以誠信為基礎的分類風險管理通關機制。上海自貿區草案在創新監管方式上提出的要求之一即為由管理貨物向管理企業的轉變。

據上述接近上海海關的人士透露，海關方面可能會根據企業管理水平和出口產品的類型，對工業產品實施分類管理，分別實施型式試驗、抽批檢驗、過程檢驗、質量管理體系監督相結合的檢驗監管模式。同時，減少抽查率，縮短產品出口所需的通關時間。

目前，已經對出口的機電、輕紡等產品實施過程檢驗監管模式，將檢驗檢疫監管工作前推至產品生產過程的關鍵環節，經審核符合要求即予放行。

而對于具有風險的出口產品，比如食品，也可以在風險評估的基礎上展開檢驗檢疫風險分類管理工作。

發揮網絡信息化管理也是提高海關通關效率必要的手段。目前，中國已建立“電子口岸”系統，該系統與檢驗檢疫、海關、國稅、外管等政府部門聯網。但是，與新加坡的“一站式”電子通關系統相比還有很大差距。

此外，作為標準意義上的自由貿易區，區內應實施全方位的高度自由開放政策。一般情況下，對進入區內的物品一律免予檢驗，除非是基于國家或公共利益的原則，或者是遵守國際規則慣例的需要。所以，在實行入區備案、區內貿易自主以及離區對該貨物進行核銷等管理體制，以及加強對區內人員的有序監管，嚴格控制貨物、服務等非法進入區域外的國內市場等方面，都是自貿區海關監管改革上將面臨的難點。

兩種方案

事實上，在何種程度上放開一線、管住二線，決定了自由貿易區不同的建設模式。

參與上海自貿區建議方案的上海國際航運研究中心一份報告中提出，根據“一線放開、二線管住”程度的不同，有廣義的自由貿易區模式以及綜合性自由港城模式兩種方案。

在廣義的自由貿易區模式下，“一線放開”需通過制定自由貿易區專項法律法規，賦予自由貿易區“準境外港”的法律地位。依據法律規定，該區域享受境外港的特殊待遇，區內不設海關，改由其他職能部門負責管理。

除法律規定的例外情況，境外貨物可自由進出自由貿易區，免征關稅、進口環節稅等常規稅種，不實行進出口配額、許可證管理。

“二線管住”則必須施以更為嚴格的監管力度。例如，采用圍網進行物理分隔；對入駐企業實行經營資質、經營范圍、年審制度等一系列嚴格的企業審核管理制度；對貨物進出特殊區域實行嚴格的記錄管理，對不同的貨物性質和類別，劃分不同的監管力度等級；對外匯實行嚴格的審查、記錄和管理制度；對出入自由貿易區的人員，采用特殊通行證管理制度等。

“區內自由”一是生產自由與流通自由，區內可配合國際中轉、國際配送、國際轉口等業務對貨物進行多種形式的儲存、展覽、組裝、制造和加工，貨物在區內可自由流動和買賣，免征增值稅、消費稅等；二是金融自由，區內無外匯管制，可實現自由匯兌；三是企業投資自由，入區企業經審核合格者，無資本金、來源地、股權比例等差別性政策待遇等。

另一種方案為綜合性自由港城模式，即將“境內關外”政策覆蓋面向其后方城市延伸。這也是“境內關外”最優的構建模式。

在綜合性自由港城模式下，與前述模式的主要區別在于“區內自由”部分，一是消費自由，自由港城內可以建立商業性生活消費設施和開展商業零售等業務，業務收入免征增值稅、消費稅等；二是自由港城內可供特殊人員居住，如船員等，并且區域內生活供應品免稅。為此，“二線管住”中，一是要根據出入自由港城的人員類別，采取特殊通行證和特殊居住證的分類管理制度；二是對在港城內購買物品帶出港城，要按照自用合理數量原則，實行嚴格的審查，超過規定金額或數量要依法納稅。

該報告指出，第一種方案側重實現“物”的自由的開放，符合當前中國海關特殊監管區域有所突破的迫切需要。而方案二由于涉及到海關特殊監管區與城市的融合銜接問題，依據現有國情，在短期內較難實現。

對于具體的海關監管開放程度及改革措施，上海海關方面以細則尚未出臺為由，拒絕給出明確信息。