經濟觀察報 張林/文 民間有句玩笑話，用來形容某些政策制定者的決策過程：情況不明決心大，胸無點墨主意多。有些政策宣稱的目的和事實上的結果南轅北轍，不僅讓人啼笑皆非，而且產生了相當糟糕的后果。

以房地產調控的“國五條”為例，目的是為了控制房價上漲過高過快，其具體舉措竟然是對住房交易課以重稅，一個人只要稍微受過經濟學訓練，甚至僅憑經驗便能看出其后果——房價被進一步推高，買房者負擔進一步加重，附帶的是政府稅收增加。事實也正是如此，北京的房價在調控政策之后上漲愈烈，看看大街小巷越來越多的房產中介便知道住房交易不降反升。

即便可以善意理解，政策出臺的初衷的確是為了公眾利益，可是終究善以心論，惡以行斷，“無知”并不能成為制定了壞政策的緣由和借口，政策制定者切不可以無知又無畏。

和房產市場調控的邏輯相似的例子不勝枚舉：經濟適用房建設的本意是為了保障低收入者的基本居住權，結果卻是相當部分的中高收入者以及權勢階層獲益，其間伴隨的是尋租盛行；鼓勵大學生申請選調生、做村官，表面上看起來是為了支援農村建設，卻又像是上山下鄉的歷史重演，不過是為了緩解大學生就業困難的權宜之計；土地低成本出讓的本意是為了招商引資發展經濟，結果卻是資源錯配帶來的低效產業擴張，從而使得產業升級淪為空談；嚴厲的耕地保護的目的，初看是為了保障糧食生產與農民收益，其結果卻是土地壟斷以及土地財政帶來的系列惡果，其間受害最多的反而是農民本身。

除了經濟政策，有些法律法規的初衷與結果也彼此背離：過于嚴格的勞工保護的相關法規，結果可能使得企業成本增加，更多的人面臨失業；慈善立法的目的本應是為了促進公益，保證慈善機構的透明運行，而不像某位慈善總會領導所言，要把慈善變成稅收，若真是如此，不如將慈善總會合并到稅務總局；全民閱讀立法的目的是為了推廣閱讀，開啟民智，而如果主管部門狹隘而任意的規定閱讀內容，其后果只能是執行部門權力和利益強化，閱讀的多元和自由受到影響和限制。

宣稱的目的和實質的結果南轅北轍，這樣的政策和法規害莫大焉。道理是簡單的，人無信不立，政策也一樣，每項無知的政策都在侵蝕政府的公信力。

制度經濟學認為制度的作用在于提供給公眾穩定的預期，比如刑法的最終目的不是為了給人判刑，而是告知公眾，如果某人做了危害社會的事情會受到相應的懲罰，從而給公眾提供了人身和財產受到了保障的預期。政府存在之根基也正在于如此，即提供給社會公正而有效的正式制度，從而為社會提供基本的穩定與安全預期。

法規條文和各種政策則構成了正式制度的具體內容。如果公眾不相信法律，不相信政策，如果公眾失去了對未來預期的基本共識，每個人都不知道明天會發生什么，其結果便是，要么社會陷于一片混亂，要么非正式制度（包括各種所謂的“潛規則”）就要替代政策和法規起作用。

如今社會上冗雜的正式規章和繁多的潛規則并存，盤根錯節，古往今來從無有之。擺在紙面上的規矩多如牛毛，使得一個人可能無意當中就觸犯了法律規章。而繁多的潛規則則又起到了抵消的作用，在很多時候又可以一一瓦解掉正式或者紙面制度帶來的約束。因此，這是一個讓人容易成功的時代，也是一個讓人容易失敗的時代。

與之對應，有權力去制定、解釋、執行正式政策和規章的人則擁有了這樣的便利：一方面可以通過正式的規章制度設租，又可以通過各種潛規則變現腐敗收益。而這對政策制定者和實施者來說并非是件好事，對公眾和國家而言則更是糟糕透頂。正如阿西莫格魯和羅賓森在《國家為什么會失敗》一書中指出的，攫取型體制乃是導致國家失敗的體制，若不及時予以糾正，社會的整體進步都會最終因此葬送。

而反過來講，公眾也不必，也不能要求每項政策都大公無私，每項政策都不可能平等的作用于每個人。制度是非中性的，每個政策的出臺都有利益的博弈和激勵，政府出臺的政策法規也必然有傾向性，這一點無可厚非。即便言必稱美國的政治體系，從憲法條款制定實施到違憲審查制度的建立，都充滿了政策制定者和立法者的個人偏好與利益。

因此，政策理應反映利益相關者的不同訴求，甚至必須在相反的利益爭斗當中做出取舍。這也就是說，并不是一個明顯有偏于某個群體的政策就是錯誤的，只要政府沒有長期偏好于某些社會群體。這也就是最近十分流行的所謂“中性政府”的邏輯起點。

政府的中性與否可以在理論和事實上細細討論，但是政策的無知會嚴重傷害政府的形象。那么多南轅北轍的政策是如何來的？其原因就是為了掩飾政策明顯或不明顯的利益指向，而且是此地無銀三百兩的相反方向的掩飾。殊不知這種短視的做法傷害的卻是政策制定者本身的長遠和根本利益，甚至會使得人們懷疑其執政能力乃至其合法性。林肯的名言說：可以欺騙所有人于一時，也可以欺騙部分人于永遠，但是不能欺騙所有人于永遠。

我們也很可能在未來繼續碰到南轅北轍的政策，它們出現的多寡與時機，考驗的不僅是公眾的認知和忍耐，也考驗了執政者的智慧和理念。一個在乎榮譽和名聲，擁有長遠眼光和打算的精英群體，也決不喜歡自己出臺的政策貽笑大方，遭人詬病。

（作者為天則經濟研究所研究員）