經濟觀察報 錢璞/文 中國住房制度經歷了以廣覆蓋、低水平的福利分房到住房市場化的過程。住房市場化使大多數人的住房條件在短時間內有了迅速改善，但也同時伴隨著住房差距的擴大和政府保障功能的收縮。1998年之后，政府開始調整住房保障政策，逐步推出了廉租房、經濟適用房、限價商品房、公共租賃房等多種保障形式，取得了一定的成效。一直以來，中國實行的住房保障制度旨在通過某種政策傾斜和優惠、補貼等措施，通過提供實物保障來改善居民居住條件和啟動市場有效需求，它是政府基于不同的住房市場發展階段的政策選擇。但是，由于各種原因，目前的住房保障體系仍然存在一些缺陷。

首先，保障房難保公正。各地住房保障制度基本為屬地保障，具有很強的地域性，對保障性住房的申請條件設定了戶籍門檻，將非戶籍居民和農民工排除在保障對象之外。這也和中國二元分割的土地制度和戶籍制度相關。由于將農民工等非本地戶籍的住房弱勢群體被排斥在城市保障性住房制度之外，大量外來人口居住條件惡劣甚至被迫聚居在交通不便利的城市邊緣地帶，形成“貧民窟”現象。

其次，產權性質保障擴大了不公正。購買產權性質的保障房需要一定的經濟能力，所以其受益者往往是中等或中低收入人群，在實踐中往往還會惠及中高收入人群。加上在經濟迅速發展的時期，尤其是法制不健全、收入核定較困難的時候，產權性質的保障容易導致尋租。提供給低收入群體的補貼，成為部分人員謀取私利的手段，甚至成為公權力部門的“內部優惠”，進一步加大了分配的不公。

第三，過度保障與保障不足并存。一是結構上的供大于求。國家確定的住房保障目標是到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，從總量上看，保障房覆蓋面不可謂不大。但是實際執行過程中，由于各地保障性用房大多在偏遠地段，配套設施極不健全，以致很多低收入人群即使配得到也入住不了，保障房“遇冷”現象屢見不鮮。二是對一些保障對象的過度保障。包括以保障性住房的名義，為公職人員興建實物性住房；部分特權群體享受福利分房和購房補貼雙重福利；還有一些地區出臺人才住房福利政策以吸引和搶奪各行業精英，導致住房保障“負福利”現象的產生。這些做法無疑是一種極大的公共資源浪費和保障對象錯位。與以上過度保障形成鮮明對比的是，一些低收入、住房困難的非本地城鎮戶口的群體，卻被全面排斥于各項保障政策之外。

第四，對市場造成了扭曲，降低了效率。對產權的保障在某種意義上，成了一種有準入條件的商品房，造就了商品房領域的雙軌制，而其與真正商品房之間的巨額價差，是通過將屬于全體公民的公共資源，包括公共土地和納稅人繳納的稅收轉讓給一小部分人來實現的。產權保障房與商品房之間存在的價格雙軌，使得產權保障房之中存在的巨大利益，由此造成的供不應求必然產生了排隊經濟和尋租的空間，降低資源配置效率。

住房保障意味著需要犧牲一定的效率來達成一定的公平，但犧牲效率必須有一定的限度。住房保障應當將對市場的扭曲限制在最低程度，盡量發揮市場機制在資源配置中的作用，有效率的市場均衡才能達到。此外，提供住房保障不應當導致對公共資源的濫用，也不應當激勵人們對保障性住房的故意追求。住房保障制度應滿足三個基本條件：一是公平性。財政資金的分配要向最貧窮的人群傾斜，但補貼額度的界限是最窮的人的補貼不應使其總收入超過次窮的人的總收入。如果因為政治或社會原因必須同時為不同收入水平的階層提供住房保障，則保障在總體上應當能縮小而不是擴大收入差距。二是普遍保障。即在制度設計所承諾的保障范圍內實現全覆蓋。經濟困難和住房狀況是判斷享受政府住房保障的唯一標準。只要同時出現了規定的經濟困難和住房困難，那么則不論當事人的性別、社會階層如何都應該被納入保障的范圍，否則資源的稀缺性將造成權力分配和尋租。三是進行基本保障。一般地，由政府籌資提供的社會保障或社會福利都只能滿足最基本的需求，從醫療到教育都是如此，更高層次的或更個性化的需求只能通過市場來解決。

基于以上條件，在中國現實情況下，保障房的目標模式應該是“使用權性質的保障房+貨幣保障”。使用權性質的保障房，可以打破價格雙軌制，去除權力的尋租空間。貨幣補貼可以盡量避免了對住房市場的直接干預，提高資金和資源的利用效率。也賦予了住房需求者擁有更多的選擇權，并且可根據保障對象的實際收入水平和住房需求實行差異化和分層次的保障，更充分體現住房保障政策的公平性，在退出機制上也更為可控和便于操作。這一目標模式的實現也不是一蹴而就的，需要有一個逐步過渡的階段，同時也需要有相應的制度安排。

目前中國住房保障的方式較為混亂，產權和使用權兩種性質的保障房齊頭并進。但在目前大規模興建產權性質和實物保障房的時候，要弄清方向，逐步過渡。在住房嚴重短缺時期，政府一般采取比較直接的干預方式，主導和控制住房建造、分配的所有過程。當住房短缺基本解決，居民收入水平大幅提高以后，政府的干預方式應轉為間接干預為主，補貼從補供方轉向補需方，并主要集中在對最低收入群體的援助方面。具體補貼的方式在一些城市已經做了有益的探索。例如常州市對于經審核可以享受租金補貼的家庭，為其建立家庭賬戶，將租金補貼定期打入家庭賬戶，而享受補貼的家庭要出具租房證明。這種方式類似于美國的租金優惠券制度。

要在全國范圍內實現使用權性質保障房和貨幣保障相結合的模式，還需要相應的頂層制度設計。包括開征物業保有稅，提高不動產持有成本，反映土地增值；通過減免稅等政策措施鼓勵房屋出租，大力培育穩定的住房租賃市場，降低租賃成本；改革土地制度，將土地用途管制與土地產權相分離，建立自由交易的統一的土地市場等。

（作者為天則經濟研究所研究員）