經濟觀察報 錢璞/文 近一段時間，多個地區又爆出了面向政府機關、國有企事業單位的“定向經濟適用房”。經濟適用房的實質也在從保障性質的住房成為了保障特定群體的福利房。

經濟適用房制度最初是作為福利分房制度與住房市場化制度之間的過渡性安排出現的。1998年是我國住房市場化改革突破階段，這一年發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中要求全國城鎮停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。通知中首次提出“建立和完善以經濟適用房為主的住房供應體系”，設定的供應對象是中低收入者。根據當時建設部對不同收入群體的劃分，保障范圍實際覆蓋了約80%的家庭。由于當時居民收入普遍不高，商品房價格顯得高不可攀，經濟適用房不但是作為取消實物分房后主要的住房保障形式，還擔負著啟動房地產市場、拉動內需的責任。

1999年至2003年是經濟適用房的高速發展時期，這期間經濟適用住房累計竣工面積4.77億平方米，解決了600多萬戶中低收入家庭的住房問題。2003年發布的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（簡稱18號文件）里，將房地產業定位為拉動國家經濟發展的支柱產業之一，經濟適用房由“住房供應主體”轉變為“具有保障性質的政策性商品住房”。在18號文件中，經濟適用房的供應對象雖然還沒有明文調整，但其主體地位開始讓位于商品房。至此，經濟適用房的建設開始大幅度萎縮，而房地產市場則得到了快速發展。

2006年《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》雖然要求“進一步完善經濟適用住房制度”，但其目的已變為“真正解決低收入家庭的住房需要”。2007年以后，我國的住房保障政策再一次有了明顯的轉變，在“十二五”規劃綱要中，經濟適用房被要求規范發展，保障性住房的主體轉移到更加符合市場化機制的公租房和廉租房上。

促進轉變的原因之一是經濟適用房政策在實施中越來越凸顯的問題和矛盾。隨著經濟適用房和商品房之間價格差異的加大，巨大套利空間和對稀缺資源的爭奪造就了尋租、腐敗現象。在價格“雙軌制”下，高收入階層和權利階層顯然比低收入家庭更具尋租能力，政策執行出現偏差將不可避免。從保障房制度的政策演變上也可看出，以提供非產權性住房、滿足居民基本居住需求的保障體系是未來的趨勢，而經濟適用房應當逐步退出保障市場。但是近年來，經濟適用房的建設又在很多地方悄然興起，只不過其存在的形式有所不同。

事實上經濟適用房可以分為兩類：一類是公開向社會銷售的，面向低收入群體的經濟適用房，這是一般公眾所接觸和了解的形式。但依據設定的收入和住房門檻，很多政府部門、國有企事業的員工就被排除在了政策之外。這就出現了第二類經濟適用房，即“允許”一些政府部門和國有企事業在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建設經濟適用房。能夠享受到這一福利的為單位的內部成員或者相關利益者。

如果說前一種經濟適用房還在一定時期發揮了部分保障的職能，后一種則完全演變為福利性住房。是手中握有資源和權力的部門為自己本部門謀取的私利，使有機會購買這類住房的人獲得了巨大的利益，也產生了尋租腐敗的空間。這種形式的存在體現了對所謂“自有用地”的曲解。根據現行的土地管理制度，城市土地是國家所有，而非任何個人或單位的“自有”。用地者只擁有一定年限的土地使用權，并且使用權是區分用途的。不同用途的土地價格相差巨大，一般來說，價格最低的是公用事業用地，可以無償劃撥，商服用地價格是最高的，其次是住宅用地，而工業用地因為可以為政府帶來稅收，政府給予的土地價格相對較低。中國城市地價動態監測網的數據顯示，2012年，全國住宅用地的地價水平為4620元/平米，而工業用地僅為670元/平米，住宅土地價格是工業土地的7倍。在一些大城市兩者之間的價格水平差距更大，北京、上海、深圳住宅土地價格為14124元/平米、25335元/平米和29132元/平米，分別約為本地工業地價的9倍、15倍、11倍?？梢钥闯?，土地用途轉換就將造成土地價格的巨大變化，所以國家對于土地用途轉換是嚴格控制的。并且作為國有資產，土地因為轉換用途而形成的增值應該歸全民所有。

能夠擁有“自有用地”的主要是國家政府機關、國有企事業單位、大專院校等。這些土地本來的性質分別是公共用地、工業用地、教育用地等，取得方式有劃撥也有出讓，但地價都較住宅用地要低很多。且不說其中已經存在部分工業用地的地租缺失問題，在“特殊”政策的支持下，政府部門和國有企事業單位將這些所謂“自有用地”轉換為住宅用地，僅需象征性地補交一定的土地出讓金，取得成本與周邊同等土地相比價格差別巨大，則是土地租金的又一次缺失。相當于無償或低價占有全民資源服務于少數團體利益，并且成為部分部門將國有資源轉化為私人財產的“合法”渠道。土地變換用途而產生的收益本可以用于提供更多的社會公共服務，但利用“自有用地”建設經濟適用房的規定將土地轉換用途形成的巨大價差化公為私。這種“保障”沒有縮小反而擴大了收入差距，沒有減少反而增加了社會不公平。

因此從土地制度上應規范保障性住房用地秩序，取消非正常供地方式。對于已有的非住宅用地性質的“自有用地”要轉換用地性質的，應按照相關規定和市場價格補交土地出讓金，或者由國家按照相應用途土地的市場價格收回后公開拍賣。如果轉換為保障性住房用地，其分配應該按照公平的原則，面向所有的應該受到保障的群體。

（作者為天則經濟研究所研究員）