經濟觀察報 評論員 張延龍 《全國主體功能區規劃》出臺已有兩年，這是一個“最高層次的國土開發規劃”，是一個推進區域協調發展科學發展的頂層設計規劃，然而，一個這樣好的規劃，其落實情況卻不樂觀——相應省級層面的規劃編制進展緩慢，兩年內僅有過半省份上報。

簡而言之，《全國主體功能區規劃》是一個劃定哪些地區可以“優化開發”、“重點開發”，哪些地區只能“限制開發”、“禁止開發”的規劃，所謂開發，即大規模工業化城鎮化。這樣劃定的目的，是為了根據不同地區的資源環境承載能力，形成有序的開發秩序。

近十年來，中央與地方政府之間的區域規劃、戰略、政策層面的各種互動，是中國區域經濟發展的一條主線。但這樣一個最頂層的規劃，地方響應卻不積極，實屬罕見。

為什么會發生這樣的情況？有國土專家提到，《全國主體功能區規劃》一直處于一個多方協調的過程，存在下級政府和上級政府的博弈，“大家都想重點開發，都想得到國家的支持，都不想成為限制開發地區，這個是客觀的。”

有地方官員也認為，規劃實際上是一個約束性的規劃——它約束了一些限制發展地區的義務，卻沒有預設，或者沒有充分考慮這些地區相對應的權利，這些限制發展地區，又往往是欠發達地區。

這樣的訴求，媒體上卻很少見到，因為地方官員們公開講這些，會被認為沒有“大局觀”。實際上，不管官員們講或不講，這樣的訴求和現實始終存在。

在當下的社會語境中，這樣的訴求卻很少被認同和理解。人們常常以一種關心“后花園”的心態，關注這些欠發達地區的環境有沒有受到危害，如果這些地方的山川秀美受到了破壞，人們會義憤填膺，潛意識中，人們理所當然地認為這些地方應該保持足夠的森林覆蓋率、生物多樣性，而這些地方的長期發展、居民收入生計，并沒有得到充分考慮。

前不久，南水北調中線工程即將蓄水之際，水源地丹江口庫區受到污染威脅的新聞，受到了廣泛關注，央視和新華社調查到一些河流的水質受到污染，這引起了大量的批評，有人指責這些地方缺乏“大局觀”，國調辦的官員則說，“從現實觀察，中線水源地保護內在動力不足”。

這件事發生后，國務院法制辦公布了《南水北調工程供用水管理條例》征求意見稿，希望對水源地水質環境訂立嚴格“國標”。這些現象背后，實際上隱藏了更深層次的問題——

南水北調中線工程要從陜西、湖北調取漢江水，涉及到流域數十個縣，基本上被劃定為限制開發地區。這些地方為了給北京等發達地區提供清潔用水，受到了更嚴苛的環保門檻政策約束，即所謂“一江清水送北京”，但它們又因此得到了什么？僅僅應該是那一點財政轉移支付收入嗎？

說到底，在當前階段，生態環境是經濟發展的一個函數，要維持更高的環保標準，必然要喪失一定的經濟增長水平。為了解決這個問題，一直以來，陜西都在呼吁中央應該建立用水補償機制，“用水補償”背后的邏輯實際上是“生態補償”，歸根到底是對“發展權”的補償。

當地的專家說，按照國家的有關法律制度，水質只要四類水就合乎標準了，現在漢江要達到二類水的標準，很多工業項目都不能建，很多農田要退耕還林，這其實已經剝奪了他們發展的權利，為什么不該補償？

然而，一涉及到補償的實質性問題，比如誰來補償？怎么補償？補償多少？這些問題常常只有原則性的概念，相關的議題、討論已經持續了很多年，卻從來沒有得到過中央權力部門的明晰說法。

南水北調工程的補償機制難以建立，實際上是《全國主體功能區規劃》落實緩慢問題的一個縮影。中央文件講的很清楚，全國主體功能區規劃，本質上是一個“戰略性、基礎性、約束性的規劃”，既然約束了欠發達地區的義務，就應該明確它們應該享有的權利。

而且，這種權利不應該是簡單的財政轉移支付手段，一轉了之。發展權的補償不是中央政府與地方政府之間的利益博弈，也不應該是地方政府之間簡單的利益橫向轉移，它是全社會都應該認真面對、考慮、討論，進而形成共識、落于實處的大課題。

不能讓欠發達地區繼續承擔全社會的發展成本，這樣的表態不應該流于空談——有官員說，應該為南水北調庫區的移民“立一塊碑”，還有人說，應該對水源地的奉獻者懷著一顆“感恩的心”，顯然，這些應該都不是被限制開發地區的人們最想要的。限制開發不能一限了之，現在，既然漸漸認識到這些地方的人民已經承擔了失去發展權的成本，那么我們就必須尋找合理的治理模式和組織結構，使它們走向進步，盡早行動起來。