經濟觀察報 記者 謝良兵 近年來，繼環境污染、堵車等城市病之后，內澇也逐漸成為城市的“高發病”。這讓中國新一輪的城鎮化蒙上了一層陰影：內澇被認為是城鎮化的“內傷”。
從7月3日開始，中國多地出現強降雨過程，“雨季到城市來看海”成為中國城市的尷尬。在7月8日的國家防總防汛會商會上，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷透露，入汛以來的強降雨已造成中國武漢、廣州等40余座城市內澇問題較為突出。
而在近日，住房和城鄉建設部更是罕見地提出了城市內澇“零傷亡”的要求。在住建部印發的《城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱》中，要求各城市發生超過城市內澇防治標準的降雨時，城市運轉基本正常，不得造成重大財產損失和人員傷亡。
市長夜不能寐
一到雨季，中國的市長們便“壓力山大”。
7月6日夜間的武漢，雷電交加、暴雨如注。武漢市市長唐良智這一夜半睡半醒。第二天一大早，他便接到了武漢市水務局局長左紹斌打來的電話。在趕往市政府的途中，唐良智看到沿路很多路段被淹，并且淹得很深，“過了漢口感覺天都要塌下來了。”
這一天，50年一遇的特大暴雨，讓武漢三鎮大面積漬水，中心城區全城堵車。僅新城區就有16座橋梁、37.2公里公路受損，損失高達2.5億元。而在7月6日，唐良智在武漢三鎮視察時，水務局局長曾很樂觀地告訴他“沒太大問題”。
8日上午，唐良智臨時決定在武漢市政府常務會會議召開前加開一次市長辦公會，用將近一小時剖析了城市漬水問題。這一天，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷也指出，當前全國多數地區已進入主汛期，防汛抗洪防臺風工作進入關鍵時期。
但悲劇依然在發生。當天晚上，河北省邢臺市沙河市遭遇暴雨，一輛轎車在通過沙河南環一處地下橋時被淹沒，車上三人遇難，其中有一名兒童。相似的場景在去年的北京“7·21”暴雨中也曾上演過。
城市的地下水道越來越脆弱。2010年，住建部曾對國內351個城市進行調查，發現2008年至2010年的三年間，有62%的城市發生過不同程度的內澇，其中超過3次以上的城市有137個，這些城市中有57個城市的最長積水時間超過了12個小時。
根據全國防汛抗旱指揮部的數據，2012年，中國依然有184個縣級以上城市受淹，特別是一些大城市洪澇損失嚴重。因此，住建部的《規劃編制大綱》要求直轄市、省會城市和計劃單列市（36個大中城市）中心城區能有效應對不低于50年一遇的暴雨。
國家防總防汛抗旱、國家減災委員會專委會專家程曉陶，另一個身份是中國水科院副總工程師，多年來一直關注城市水患的治理問題，他對此并不樂觀。
今年3月，程曉陶負責完成了中國水科院的《城市防洪工作現狀、問題及其對策》課題研究。這一歷時三年實地調研完成的近兩百頁的專業報告，被媒體稱為近年來中國首份城市內澇研究報告。事實上，中國的很多城市一直都有自己的《城市防洪工作現狀、問題及其對策》報告，只是這樣的報告更多局限于學術研究的范疇。
程曉陶的報告揭露了一個殘酷的現實：目前中國仍有340座城市沒有達到國家規定的防洪標準，占城市總數的53%；非農業人口150萬人以上的34座特大城市中，僅有7座達到規定的防洪標準，僅占城市總數的21%。
城鎮化與內澇
這份報告中，重點提及了一些新興的經濟開發區和新城市的防洪工程建設嚴重滯后的問題。而在今年年初國家防總的全國防汛抗旱工作視頻會上，也強調要防止城市向洪水高風險區盲目擴張，防止城市建設擠占河湖水域，防止市政建設截斷排水通道等。
這意味著，城鎮化的加速成為中國城市內澇的重要原因。程曉陶在接受經濟觀察報記者采訪時也表示，必須改變現在這種盲目的、非理性的發展模式。“在開發新區的時候，一定要將道路和排水一起完成，不能在路修好后再挖開去做排水。”
住建部規劃司副司長馮忠華在2013中國環博會環境產業高峰論壇上曾表示，以往的城市發展模式過度依賴于空間的外延擴展和無序蔓延，尤其是“重地上，輕地下”的城建思路導致了近年來內澇、洪澇災情在城市中頻頻發生。
城鎮化令城市規模越來越大，擴城是全國趨勢。據中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000-2010年十年間，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%。城市擴張意味著不透水面積也在增加，同時排水系統等公共設施跟不上擴城步伐。
程曉陶以北京為例分析說，過去降雨量有60%甚至80%都滲透到地下了，只有20%到40%轉成地表徑流；而現在，80%以上都轉成徑流。北京的排水系統一直是按照一到三年一遇的暴雨設計的，這導致降雨量超過設計量，雨水根本排不出去了。
在一些城市，新建的地下排水系統并不多。北京市地方志辦公室研究室主任譚烈飛說，1953年至1957年，北京新建了下水道251公里，目前使用的一些主要干管基本上都是這段時期修建的。也有專家稱，目前北京還存在著100多公里明朝時期的排水管道。
另一方面，一些城市的自然水系也隨著城鎮化進程逐漸消失。武漢市水務局的調查數據顯示，上世紀80年代以來，被譽為“千湖之城”的武漢，湖泊面積減少了228.9平方公里；近50年來，有近100個湖泊人間“蒸發”。
程曉陶表示，城鎮化中耕地有紅線限制，很多城市靠填掉湖泊水塘來開發房地產，結果降水就無處可存了。以武漢為例，若以湖泊平均深度1米來計算，武漢已被填占的湖泊蓄水容量，高達2.3億立方米，超過2個東湖的容積。
在這個基礎上，城市的地下管網建設又滯后，于是內澇隨之而來。
不過，中國也有正能量的范本。據程曉陶透露，上海浦東新區開發時就是按照先建好地下排水設施再建地上設施的理念去做的，因此這幾年的暴雨未能殃及浦東新區。
程曉陶認為，主干的排水管網建設依然是根本性的措施。
療傷需要時間
在程曉陶看來，中國的城鎮化導致水災風險的增長是必然的，這也意味著城市內澇不能在短期內得到解決。“不是說今天市長市委書記給你承諾了，明天這個事兒就能解決。這是一件長期的、艱苦復雜的、需要高投入的事兒。”
他以日本鶴見川流域為例分析說，1966年的臺風使鶴見川流域6萬多戶受淹，經過近20年的治理，到1982年只有5000戶被淹，“現在還是同樣強度的降雨，基本上只有幾十戶，甚至幾戶被淹，現在的標準比原來的防洪能力更強了。”
程曉陶表示，在城市化的過程中，內澇是世界城市的共同問題。1999年，日本九州首府博多、首都東京相繼暴雨成災，兩地都發生了地下室里淹死人的事件，舉國為之震驚。
隨后，日本城市改變了“重地上，輕地下”的思路，開始對地下排水系統進行補課。“日本建地下宮殿，實際是走了彎路之后的無奈之舉。”程曉陶說，也正因為走了彎路，補課之后的建設成本、維護成本、運行成本都成百倍地增加。
1965 年，美國新奧爾良曾因颶風襲擊造成74 人死亡，美國國會通過防洪法案授權修建颶風防護工程，但工程一拖再拖，預算費用由最初的0.85 億美元，上升到7.38 億美元，最終又因2005 年“卡特里娜”颶風重提，此時，預算已高達146億美元。
汛期頻繁出現的內澇對城市人民生活造成困擾，城市排水系統老化帶來的問題受到了政府的關注?？梢灶A見，在新型城鎮化推動下，部分重要城市進行排水系統和排污系統的改造沖動尤為突出，這樣也給相關的行業帶來了商機。
中國城市的投入顯然不會更少。從2011年到2013年，武漢市在排水設施建設中的總投入為124億元，未來三年，武漢市還將計劃投資130億元，完善17個排水系統。據稱，屆時武漢市的地下管網的排水能力將達到可抵御“十年一遇”降雨的標準。
在程曉陶看來，在“補課”過程中要注意避免權責不明、相互推諉的問題。他們的研究報告顯示，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部門負責，有114座城市歸口城建部門，另有142座城市由兩個部門共同管理，還有7座城市未明確管理部門。
正是因為這種現狀，程曉陶擔心住建部“一刀切”的做法難有效果。他希望體制尚未厘清的城市在補課過程中要注意各部門之間的聯動機制。北京市直到2011年，4000多公里的排水管網才全部由市政工程管理處移交給北京排水集團運營和管理。
顯然，療傷需要時間。程曉陶認為，對于城市執政者而言，當前最重要的工作是制定可持續的、統籌規劃的、可以實施的方案，“然后一屆屆政府去實行，去推動。”他說。
