經濟觀察報 記者 謝良兵 田園 湖南“造城”的主戰場正在下沉，由地級市移師縣城。
30歲的資小虎和妻子近日回到家鄉湖南省耒陽市。夫妻倆在廣東佛山打工多年，今年留守老家的孩子即將讀幼兒園，他們卻發現村子附近找不到像樣的學校。于是，兩人決定在縣城耒陽買一套房以方便孩子求學。
三天的看房，讓他們發現，這座縣城越來越像一座城市。四處林立的20層以上的高樓，擁擠的街道，蜂擁的人流……每到一個售樓處，銷售人員都會向他們描述這座縣城的美好規劃。房產廣告中也出現了“CBD”“城市中央公園”等大都市才有的詞匯。
這座縣城的“野蠻生長”速度令資小虎瞠目。耒陽市的房地產版圖上，已然劃分了水東江片區、銅鑼洲片區、武廣新城片區、灶市片區、南城片區等多個城市組團。他的老家余慶鄉靠近京廣高鐵耒陽西站附近的武廣新城。
就在他回鄉期間，耒陽市市長蔣云良在耒陽市城建投公司董事會會議上指出，要高檔次、高品位建設武廣新城，將其打造成為集生態、旅游、休閑、娛樂、商貿為一體的現代新城。這個占地30平方公里的項目僅基礎設施概算總投資據說就高達100億元。
這相當于再造一個耒陽城。目前耒陽市市區建成面積46平方公里，人口約46萬。這樣的數據足以支撐其成為目前湖南省最大的縣城。而此前的2月22日，耒陽市被湖南省劃定為未來5年建設成為“大城市”（即50萬-100萬市區人口）的7座縣城之一。
這7座縣城還包括醴陵市、寧鄉縣、瀏陽市、祁陽縣、長沙縣和邵東縣等縣（市）。另外，還有22座縣城被湖南省劃入建設成為中等城市（20萬-50萬人口）的名單。
一批“超級縣城”將在三湘大地誕生。
除了湖南省，安徽等多個省市也在近期的新型城鎮化目標體系中，劃定了重點縣城建成中等城市或大城市的名單。經濟觀察報記者從民政部了解到，目前全國醞釀撤縣設市（區）的縣也有上百個，而撤縣設市的前提之一就是縣城的城區規模和人口規模指標。
擴城是全國趨勢。據中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000-2010年十年間，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%。
小縣造城大躍進
上世紀90年代末，資小虎還在縣城里的耒陽二中讀書。那會兒，二中尚屬郊區，如今周邊已是高樓林立，商品房小區成片。“點燃一支煙，繞城走一圈”的小縣城早已不見，取而代之的是有大城市雛形的陌生新城。
耒陽正在逐步實現由“中等城市”向“大城市”的跨越。25年前，耒陽市城區面積僅7平方公里，人口不過8萬。
如今，耒陽的主政者有了一個夢想：建設湘南區域性中心大城市。它的近期規劃是，到2017年末實現“雙六十”目標。即城市建成區面積60平方公里、城市人口60萬，城鎮化率達到60%。為了實現這一目標，城市的框架被不斷拉大。北擴東移、西拓南提成為這座縣城擴容的關鍵詞。這座縣城也將建成湖南省第一條縣級城市的外環線。
耒陽縣城變大有著多層客觀原因。作為一個擁有總人口140多萬的大縣級市，盡管縣城已是一個中等城市，但其城鎮化率依然不及全國平均水平。數據顯示，2012年，全國人口按居住地劃分，城鎮化率為52.6%。而耒陽的城鎮化率為47.31%。
早在2008年，湖南省已開始實行嚴格的城市化目標責任制，城鎮化率成為政績考核的內容之一。“如果每年每個縣(市)城增加幾千到1萬人，就能確保城鎮化率年提高1.7個百分點的目標實現。”時任湖南省住房和城鄉建設廳廳長的高克勤在湖南省住房和城鄉工作會議上說。
湘南地區目前是“一特三大”的城市群發展格局，一個特大城市即衡陽，三個大城市即郴州、永州與耒陽。其中只有耒陽為縣級市，其余均為地級市。耒陽擔心，北有衡陽，南有郴州，不增強縣城的集聚能力，不僅難以崛起，還有可能面臨中部“塌陷”的困局。
另一方面，耒陽市近百萬的農村人口中，真正駐守在農村的不足40萬人，有近40萬人在珠三角等地打工，還有20多萬農村人擠進了耒陽縣城。而近幾年隨著珠三角等地經濟的不景氣，不少外出務工人員回到家鄉后留在了縣城。
多層因素讓耒陽不斷擴容，原本只能容納40萬人口的碗口大的耒陽城區，也變得異常膨脹。于是，制定“雙六十”的戰略就擺在了耒陽市委市政府的工作日程上。
但原耒陽市政協副主席、現耒陽市政協正縣級干部許煥杰并不認同這種“大躍進”。許煥杰對經濟觀察報記者說，從目前城區拉開的骨架來看，耒陽市區至少在10年內不要盲目擴城。他認為耒陽城區的規?？刂圃?0平方公里以內為宜。“因為耒陽目前產業集群尚未形成，難以給現在的城區人口以更多的就業機會和幸福指數。”
城市病端倪顯現
資小虎在糾結到底要不要在縣城買房。他稱自己是“被城市化”了，如果農村有好點的學校，他完全沒必要進城買房。但耒陽農村的教育“空心化”早已成為現實。
在耒陽，不少農村小學生源日漸萎縮，小學生每班人數只有三四十人上下。原本每個鄉鎮都有的高中也只剩下不足4所。但在縣城里，很多小學卻在“超負荷運行”，學生們要承受著平均每班學生超過90多人的“大班”之苦。
隨著縣城人口的迅猛增長，教育規劃的滯后導致很多城區中小學擴建了新樓，但由于當地教育局8年來未從農村調入教師，令縣城里的新教室沒有老師。這一城鎮化背景下的現象，最終導致了“耒陽教育局一日簽167份調令，教師突擊進城”的丑聞。
縣城的“野蠻生長”所導致的資源緊張，并不只是體現在教育方面。
資小虎在看房時發現，幾乎每一個樓盤的銷售人員都會向他強調兩件事：一是小區的電力供應，有自己的發電機組；二是小區的供水，高檔點的樓盤都配有自己的樓頂水桶?；▓@洋房樓盤的銷售人員常常會揶揄電梯房樓盤，“耒陽經常停電，電梯走不了就慘了。”
資小虎的一位中學同學在水東江片區的湘南花園買了一套房，但連續四五年，每年的除夕夜，小區都會遭遇停電。“已經好幾年沒看過春節聯歡晚會了。”這個同學說。多有此遭遇的耒陽縣城人戲稱停電就是當地最特殊的“年夜飯”。
停水同樣是耒陽人的夢魘之一。2009年7月，耒陽市區曾發生過一次大面積的停水事件。耒陽市自來水公司的一位員工透露，從2006年開始，耒陽市區就已經開始出現了缺水現象。整個耒陽城區供水都由全市唯一的水廠——桌子坳水廠承擔，該水廠2009年時日供水量僅約3萬噸，只可供5萬人用水，但當時城區人口已達30多萬，自來水供應嚴重不足。大多數的市民都需要靠自己打井用水。2012年1月20日，耒陽市第二自來水廠才正式通水。
交通擁堵也開始向耒陽襲來。耒陽市現有公交線路僅12條，投入營運車輛272臺，公交站臺、站牌數不足60個。規劃滯后，城區基本沒有大型停車場所，汽車保有量已超10萬輛的縣城，車輛無處可停，不得不占用馬路停車，堵車現象時有發生。
耒陽市城鄉規劃局局長、黨組書記徐璞坦承，耒陽市總體規劃編制滯后。1994年版的城市總體規劃，早在2004年就已經被突破。新的總規沒出來，處于一種無規可依、無章可循的狀況。由于缺乏總體規劃的指導，環衛、市場、電力通訊、地下管線等專項規劃不能啟動編制，很大程度制約了城市基礎設施和公共設施的建設。
如何建設縣城
城市急劇擴張，首先占用的就是城郊的耕地。中國科學院遙感應用研究所遙感科學國家重點實驗室助理研究員王雷稱，2000至2010期間，約有68.7%的城市擴張面積來自耕地，從絕對量上來看，已高達1900萬畝，相當于占用了一個天津市的總面積。
耒陽市在擴城過程中，已經由此前的3個街道辦事處擴充為5個街道辦事處。這一舉措無非是為了增加城市建設用地。囿于目前的規劃審批未下，耒陽市通常采取的是“先占后補”方式來實現耕地面積的“占補平衡”。
湖南省要求本輪縣城“提質升級”要力求避免“攤大餅”。但事實上，很多縣城的擴容還是照著現有大城市“攤大餅”的路徑走。耒陽的北擴東移、西拓南提，甚至建成城市環線公路，都是“攤大餅”的直接體現。
在湖南省規劃建設的7個縣級大城市中，城市定位都比較宏大，比如耒陽市定位于“面向湘東南輻射的區域性中心城市”；寧鄉縣把其定位為“省會次中心城市”；瀏陽市將自己定位為“湘贛次中心城市”。
中國人民大學區域與城市經濟研究所教授張可云在接受經濟觀察報記者采訪時稱，政府要尊重城鎮化規律，不能盲目擴張城市規模。盲目擴張就會出現問題，可能就會有城無市的問題。
國家發改委國土研究所副所長肖金城也向經濟觀察報記者表示，城鎮化是和工業化齊步的，黨的十八大提出的和工業化信息化現代化同步發展。城鎮化水平有多高或者說城市人口有多少不是取決于把城市范圍搞多大，關鍵是你有沒有產業，有沒有就業崗位。“沒有產業，搞那么多人口干什么呢？”許煥杰說。2009年，耒陽市第一、二、三產業占GDP的比重分別為19.7%、42.2%和38.1%。
許煥杰稱，有些領導盲目地招一些企業來占地圈地，實質到這兒來搞房地產開發。
湖南省還要求，要變“造房”為“造城”，將單純的房地產開發與市政基礎設施和公共服務設施建設相結合。根據測算，增加一個城市人口，需要8萬-10萬元市政基礎設施投資。如湖南省每年增加110萬城鎮人口，則需要資金1000億元。
2010年，整個耒陽市的GDP為240.08億元，財政總收入僅為17.13億元。2012年，該市的財政總收入亦只有23.55億元。但造城運動中，以武廣新城100億元的基礎設施投資來說，資金缺口就將會很大。這些資金如何解決？
許煥杰建議耒陽市向全國百強縣之首的江蘇省江陰市學習，這座200萬人口的“超級縣城”走的是城鄉一體化的路徑。“鄉鎮經濟必須跟上縣城的經濟，跟不上而去盲目造城，是錯誤的，是方向路線上的錯誤。”許煥杰說。
